Институт земских начальников в Российской империи: pro et contra

12 июля 1889 года русский император Александр III подписал указ, который изменил в России систему уездного управления.

Начиная с крестьянской реформы Александра II власть в сельской местности принадлежала крестьянскому самоуправлению и контролировалась уездными присутствиями по крестьянским делам. Но теперь присутствия упразднялись, и вводилась новая должность - земских начальников.

В чем же было отличие прежней и новой систем? 

В старые уездные присутствия входили уездный предводитель дворянства (председатель), уездный исправник, председатель уездной земской управы, один из почётных мировых судей. Они разбирали конфликтные ситуации, возникающие внутри общин, и земельные споры как между крестьянами, так и между крестьянами и помещиками. 

Система работала. Но из-за коллегиального устройства дела продвигались слишком медленно, а ответственность за принятое решение размазывалась между членами присутствия.

К тому же крестьянское самоуправление частенько допускало ошибки, связанные с тем, что крестьяне плохо разбирались в особенностях работы государственных учреждений. И помочь им никто не мог - просто не было полномочий.

В новой системе вместо уездных присутствий появился один земский начальник.

Он обладал прежними правами, но дополнительно являлся мировым судьёй, разбирал жалобы на решения крестьянских сходов, мог предлагать вопросы для обсуждения на крестьянском самоуправлении. Имел право временно отстранять от должности должностных лиц сельских и волостных управлений. Назначал волостных судей из кандидатов, избранных крестьянами. Наблюдал за использованием сельских капиталов.

В общем, был этаким местным князьком, на которого замыкалась как административная, так и судебная власть.

Именно сосредоточение власти в одних руках немедленно вызвало критику либеральных русских чиновников. Член Госсовета Борис Мансуров даже заявил на заседании: «Отделение власти административной от власти судебной есть краеугольный камень всякого благоустроенного государства».

Председатель департамента законов Госсовета Александр Николаи писал: «Весьма нетрудно внушить крестьянину, что новое учреждение есть не что иное, как косвенное восстановление вотчинной полиции, что крестьянское население вновь отдаётся в полную власть помещиков, которые стремятся к восстановлению крепостного права». 

На голосовании в Госсовете проект был провален, а решение оставлено на волю Александра III.

Император не принял мнение Госсовета, и 12 июля 1889 года проект стал законом. Министры внутренних дел, финансов и государственных имуществ поддержали Александра III, заявив, «что без постоянного попечения над крестьянским сельским и волостным самоуправлением порядка в деревне не видать». 

Новый государственный институт заработал, и, с точки зрения властей, он показал себя очень хорошо.

В 1902-1904 годах в Особом совещании о нуждах сельскохозяйственной промышленности вновь раздалась острая либеральная критика земских начальников. 

В ответ консерваторы выдвинули факты. По их сведениям, несмотря на упрёки, в реальности случаи произвола и злоупотребления со стороны земских начальников почти не встречались. Ведь их деятельность протекала под тщательным контролем государственных органов и крестьянского самоуправления. 

Регулярные ревизии земских начальников устраивались как на губернском уровне, так и по линии МВД. 

Тем не менее споры продолжались вплоть до 1917 года.

Как показали современные исследования, правы в конфликте оказались скорее консерваторы. Без надзора и помощи квалифицированных специалистов крестьянское самоуправление откровенно не справлялось с возложенными на него обязанностями. 

Но самое интересное, что сама система земских начальников была фактически скопирована русским правительством с института лордов-лейтенантов, которая успешно действовала в Великобритании. Как и в России, власть мировых судей объединялась там с административными полномочиями. 

Естественно, и в России, и в Англии систему доверили дворянству. Потому что именно дворянское сословие было наиболее образованным и располагало должным количеством специалистов по праву и местному самоуправлению.

Современные исследователи полагают, что система преследовала не сословно-дворянские, а общегосударственные интересы. 

- Институт земских начальников при всех его недостатках был призван сыграть позитивную роль в крестьянском управлении, помочь крестьянскому социуму адаптироваться к условиям пореформенной России, переживавшей форсированную модернизацию, - охарактеризовала итоги реформы Александра III Ольга Богатырёва, один из крупнейших историков, занимавшаяся темой.

Земские начальники вводились как временная мера, от которой русское правительство собиралось постепенно отказываться. Уже в ХХ веке в сельской местности восстановили мировых судей. А по мере развития народного просвещения (что произошло бы очень быстро, примерно к 1920-м годам) сельские общества утратили бы потребность в поддержке со стороны государственного аппарата.

Необходимые проекты разработали во времена премьерства Петра Столыпина. Они готовились к принятию перед Первой мировой. Но война затормозила готовящуюся реформу.