Отрубленные корни. К чему приведет упразднение городских и сельских поселений в России

Уже в марте Государственная Дума рассмотрит во втором чтении поправки в законодательство о местном самоуправлении. Их окончательный текст может претерпеть небольшие изменения. Впрочем, на главной цели инициативы федерального центра они не скажутся: в России упразднят городские и сельские поселения, а их полномочия передадут на более высокий, окружной уровень.

Одну из самых радикальных реформ последних лет принимают без особого шума, но его отсутствие не делает менее масштабными ее последствия, которые затронут значительную часть и российского общества, и системы государственной власти. Многие граждане потеряют возможность избирать главу населенного пункта и решать часть бюрократических вопросов на месте. Российская власть лишится нижнего этажа - того, который среди прочего обеспечивает административный ресурс на выборах. В национальных республиках ликвидация низового самоуправления может стать особенно острой проблемой - там посты муниципальных глав и депутатов, как правило, занимают статусные фигуры и представители влиятельных местных фамилий.

Большая ликвидация

Поправки в закон о местном самоуправлении - часть пакета законопроектов, которые должны расшифровать понятие «единая система публичной власти», появившееся в новой редакции Конституции РФ. Закон, касавшийся изменений на региональном уровне, уже принят и подписан президентом Владимиром Путиным. Новшества сильнее встраивают региональную власть в исходящую из центра вертикаль (например, упрощают увольнение губернаторов), но некоторое сопротивление вызвали только в Татарстане - парламенты остальных субъектов с урезанием прав согласились. Судя по всему, похожая судьба ждет поправки о местном самоуправлении - ни регионы, ни муниципалитеты открыто против них не высказываются.

Главная новация проекта - сведение нынешней двухуровневой системы местного самоуправления к одному уровню. То есть в России будут упразднены такие муниципальные образования, как сельские и городские поселения, и останется только три формы муниципалитета - муниципальный округ, городской округ и муниципальное образование внутри города федерального подчинения. Но упраздняемые поселения порой бывают весьма крупными. Например, печально известная станица Кущевская насчитывает более 30 тыс. жителей, а подмосковный город Видное - вообще около 70 тысяч.

Цель реформы - упростить систему местного самоуправления, кардинально сократив число муниципальных чиновников и депутатов. Вскоре там, где действовало несколько сельских и городских администраций каждая со своими избираемыми главами и депутатами, останется единая администрация и одно муниципальное собрание.

Понять масштабы перемены проще на конкретных примерах. Так, Лискинский район Воронежской области с населением около 100 тыс. человек состоит из двух городских поселений и 21 одного сельского. В каждом из них пока есть своя администрация и депутатский совет, а на более высоком районном уровне работают своя администрация и депутаты. После муниципальной реформы от всей системы останется только последний, районный уровень. Точно так же одна администрация и совет останутся, скажем, в Алданском улусе Якутии, где сейчас помимо нее есть семь поселенческих администраций и советов (четыре городских и три сельских).

В принципе, движение в сторону укрупнения местного самоуправления началось довольно давно. Несколько лет назад все районы Московской области по инициативе руководства региона превратились в городские округа, а поселения в их составе были упразднены. Похожие процессы идут в Пермском крае и Калининградской области.

Однако до последнего времени для укрупнения поселений требовалось согласие их депутатских советов и проведение общественных слушаний, где граждане и местные власти могли выразить свое недовольство. В Подмосковье далеко не все поселения захотели добровольно сливаться в один округ - сопротивление шло в Талдомском и Ленинском районах (где как раз и находится Видное). Протесты против упразднения были в муниципалитетах Перми. После принятия нового закона в Госдуме протестовать против ликвидации поселений станет бессмысленно - их упразднят принудительно и повсеместно.

Отдаление власти

Последствия у реформы будут самыми разными. Первыми перемены на себе почувствуют жители упраздненных поселений, ведь для них здесь был ближайший уровень власти. До сих пор они могли относительно легко переговорить с главой своего поселения или местными депутатами, чего-то у них потребовать или попросить.

Повлиять на окружную власть будет сложнее - для чиновников и депутатов более высокого уровня куда важнее окажутся общие проблемы округа, а не конкретных населенных пунктов в нем. Предполагается, что в селах появятся старосты (система уже работает в Подмосковье), но староста - не полновесный глава села с возможностью принимать самостоятельные решения, а посредник между жителями и окружной властью.

Городские и сельские поселения потеряют не только собственных глав и депутатов, но и отдельный бюджет - все финансы будут распределяться в административном центре округа. Конечно, в большинстве сельских муниципалитетов бюджеты невелики, а их расходы идут в основном на оплату труда главы и пары-тройки чиновников. Но мелкие вопросы типа замены фонарей или ремонта дорог бюджеты решать позволяют.

А вот после реформы окружная администрация скорее поставит новые фонари и лавочки в административном центре, а не в отдаленной деревне. Добавится бытовых сложностей. Жителям ликвидируемых поселений теперь придется ездить к окружной администрации для решения многих бюрократических вопросов. Люди, которые и так мигрируют из деревень и сел в более крупные населенные пункты, начнут переезжать активнее - жить ближе к власти в России удобнее и комфортнее.

Наконец, существование нескольких тысяч мелких поселений несет социальную функцию - муниципалитеты обеспечивают рабочие места на селе. Там работают и получают зарплату не только главы, но и бухгалтеры, водители, уборщицы (которые иногда становятся главами). После упразднения они окажутся на улице. По оценкам заместителя министра юстиции Андрея Логинова, работу потеряют до 100 тыс. муниципальных чиновников.

Но бюджетная экономия при укрупнении муниципалитетов окажется незначительной - собственно, авторы законопроекта о ней и не упоминают. К примеру, в Московской области в 2017 году планировали сэкономить на сокращении поселений 2 млрд рублей при общем объеме бюджета региона 550 миллиардов (то есть всего 0,5%).

Нижний этаж элиты

Однако дело вряд ли ограничится новыми трудностями для жителей небольших населенных пунктов. Проблемы могут возникнуть с достижением главной цели реформы - укреплением властной вертикали.

Действительно, управлять меньшим количеством муниципалитетов проще. К тому же новый закон дает губернаторам право увольнять муниципальных глав по очень широкому кругу причин. Однако за простоту управления придется заплатить уничтожением низовой политической элиты.

В тех упраздняемых поселениях, что покрупнее и побогаче, кресла местных глав и депутатов вполне привлекательны и статусны. В главы стремятся попасть известные на местном уровне политики, чиновники или представители бизнеса. Те же предприниматели часто охотно идут в муниципальные советы, потому что таким образом получают своеобразное признание своих заслуг перед местным сообществом и определенное положение в нем.

Система создает понятные карьерные перспективы и помогает интегрировать людей в общероссийскую бюрократию. Заместитель главы поселения мечтает стать главой, успешный глава - возглавить район, городской депутат-коммерсант - перейти в районное собрание. Аналогичная мотивация работает для бюджетников - им, как правило, предлагают депутатские кресла, после чего, зарекомендовав себя, они могут переместиться на более высокий уровень. Например, учитель-депутат в итоге может стать директором школы или даже главой поселения.

Но после муниципальной реформы мотивации в низовых политических кругах не будет. Привлекательной останется должность главы округа, но ее, скорее всего, займет варяг из областного центра, пользующийся доверием губернатора. В национальных республиках вопрос станет острее: посты муниципальных руководителей и депутатов там часто вписаны в клановую систему, их получение - знак уважения к тебе и твоему роду, признание заслуг.

В результате ликвидация муниципалитетов и низовых элит способна привести к тому, что вертикаль власти лишится своих корней, своей опоры. Сто тысяч мелких политических акторов окажутся выключенными из политической жизни, в одночасье превратившись в рядовых граждан. А ведь именно они среди прочего агитируют за «Единую Россию» и помогают центру обеспечить нужные результаты на выборах.

Поселенческие главы контролируют административный ресурс на местах, под началом директоров-депутатов работают сидящие в избиркомах бюджетники. Именно села и небольшие города дают власти хороший процент на выборах. Вместо добровольных агитаторов и приводных ремней административного ресурса, которые выполняли политическую работу внизу в обмен на должности и статус, Кремль, спрямив вертикаль, получит равнодушных, а то и недовольных людей.

Устав Воронежа надо менять. Депутат Госдумы Андрей Марков не увидел препятствий для прямых выборов градоначальника

Кстенину приготовиться. Назначение мэров в Курске и Тамбове актуализировало тему прямых выборов главы города в Воронеже