От Системы к ВЭБу. Что даст Дальнему Востоку реформа институтов развития

2020 год стал вехой в самых разных процессах: от глобальных до вполне локальных, но имеющих важное прикладное значение. 23 ноября российское правительство заявило о масштабной реорганизации институтов развития - квазибюрократических структур, которые должны обеспечивать опережающее развитие отдельных регионов или отраслей. Сильнее других перезагрузку ощутит на себе Дальний Восток - российский полигон для отработки передовых управленческих практик, многие из которых, впрочем, за несколько лет так и не смогли доказать свою эффективность.

Синусоида

Сама идея создания особых, отделенных от основной бюрократической машины структур для обеспечения опережающего развития на приоритетных направлениях, конечно, не нова. Она тесно связана с концепцией особых экономических зон, преференций, кластеров и является частью неолиберального подхода, утверждающего, что рыночную конкуренцию можно выиграть с помощью не ограничений, а, наоборот, дерегулирования и облегчения частной инициативы. Государство должно не управлять бизнесом, а помогать ему.

Российский Дальний Восток всегда осваивался в особом режиме. Можно вспомнить Китайско-Восточную железную дорогу или трест «Дальстрой», государство в государстве, реорганизованный из-за ассоциаций с ГУЛАГом и чрезмерную самостоятельность. Периоды государственного патернализма сменялись в регионе периодами опоры на собственные силы и привлечение иностранного капитала. Последние 40 лет тоже прекрасно вписываются в синусоидальную траекторию.

На рубеже 1980-1990-х из-за государственного коллапса дальневосточникам пришлось взять развитие в свои руки. С опорой на местную инициативу появилась целая россыпь проектов, завязанных на особые административные режимы: от свободной экономической зоны Находка до Приграничного торгово-экономического комплекса, предполагающего безвизовый обмен между Россией и Китаем (сейчас они изучаются командой историков и антропологов).

По мере выхода государства из комы Москва стала вспоминать о державных интересах и сворачивать вольницу. Центру не особо нравилось, как выглядели инициативы ретивых дальневосточников на фоне разговоров о китайской угрозе и страшилок о дальневосточном сепаратизме.

Нефтяное благополучие позволило Москве сменить стратегию. С 2006 года резко выросли трансферты из центрального бюджета, и регион на какое-то время приблизился к знакомой советской схеме. Государства опять стало много, и оно опять было готово платить дальневосточникам за то, что они живут на Дальнем Востоке и тем самым выполняют миссию государственного значения.

Ставший первым министром по развитию Дальнего Востока (создано в мае 2012 года) бывший хабаровский губернатор Виктор Ишаев сформулировал столь популярную среди местных мысль так: «С царских времен до развала Союза перед дальневосточниками стояли государственные задачи: приезжать и жить, охранять границы, добывать сырье и поставлять на внутренний и внешний рынок».

Пока у государства было много денег, была и готовность платить. Когда их стало меньше, начался поиск способов перевести периферийный регион на самодостаточность. Как отмечает исследователь региональных проектов развития Сергей Иванов: «На рубеже 2000-2010-х годов дискурсивная спираль дальневосточной политики в России начала очередной виток, вызванный ухудшением финансового положения государства».

Концептуально виток оформили после заседания правительственной комиссии в октябре 2013 года в Комсомольске-на-Амуре. Тогда центральная власть предложила реализовывать принципиально новую модель развития Дальнего Востока, основанную на раскрытии потенциала региона как альтернативы сокращению централизованных финансовых вливаний.

Потенциал региона виделся в основном в географической близости к растущим азиатским рынкам. Созданные тогда же территории опережающего развития представлялись эдакими островками благополучия, которое сгенерирует щедрый приток иностранных инвестиций. Предполагалось повторить на Дальнем Востоке опыт особой экономической зоны Шэньчжэнь в Китае (深圳经济特区). Маленькая рыбацкая деревушка близ Гонконга превратилась в один из самых продвинутых городов мира благодаря вливаниям зарубежного капитала (на самом деле благодаря финансированию из Пекина и реэкспорту китайского капитала под видом гонконгского).

Система

Новую стратегию воплощал в жизнь уже не консерватор-государственник Ишаев, а эффективный менеджер Александр Галушка, возглавивший министерство по развитию Дальнего Востока в неполные 38 лет. «В основе новой модели развития лежит международная интеграция со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, создание глобальных конкурентоспособных условий экономического развития, условий инвестирования и ведения бизнеса, ставка на частные инвестиции, малый и средний бизнес, развитие конкуренции», - объяснял свое видение будущего чиновник.

При нем стала формироваться разветвленная и весьма громоздкая система государственных и квазигосударственных структур, которую сами ее сотрудники называют системой Минвостокразвития или большим министерством.

В подчинении министра помимо собственно министерства два агентства: Агентство по привлечению инвестиций и поддержки экспорта на Дальнем Востоке и Агентство развития человеческого капитала на Дальнем Востоке. Первое должно было помочь региону зарабатывать деньги. Второе - обеспечивать его кадрами с помощью различных проектов, самым известным из которых стал дальневосточный гектар - каждый житель России мог онлайн получить гектар земли практически в любой точке региона. Оба агентства были созданы в форме АНО (автономных некоммерческих организаций).

Другой структурой в ведении министра стала Корпорация по развитию Дальнего Востока - акционерное общество со 100-процентной долей государства в уставном капитале. Корпорация должна была управлять территориями опережающего развития и свободным портом Владивосток. Кстати, статус корпорации закреплен на уровне федеральных законов, чего нельзя сказать о входящих в систему Минвостокразвития агентствах.

Также в большое министерство вошел созданный под эгидой ВЭБ.рф Фонд развития Дальнего Востока, предназначенный для финансирования крупных (не менее 500 млн рублей) проектов. Вне министерства, при администрациях субъектов Федерации, были сформированы свои собственные агентства по привлечению инвестиций и корпорации развития, а в Приморье, например, существовала к тому же отдельная управляющая компания, обслуживающая особую экономическую зону промышленно-производственного типа на базе завода «Соллерс».

В общем, трудно не запутаться. Мне вспоминается история о сотрудниках Китайской академии общественных наук (中国社会科学院), отправленных в Россию для работы над большим аналитическим докладом о повороте на Восток. Они попросили меня отвезти их в свободный порт Владивосток. Пришлось объяснять, что они уже на месте, потому что свободный порт - отнюдь не порт, а административный режим, и затрагивает он не только Владивосток, а целых пять субъектов Федерации.

Так что неудивительно, что созданная министерством система троила и давала сбои. Институтам развития не хватило полномочий, коих с лихвой было у того же правления Китайско-Восточной железной дороги, пользовавшегося всей полнотой власти на подопечной территории. В теории Корпорация по развитию Дальнего Востока должна была строить инфраструктуру, Агентство по инвестициям - привлекать инвесторов, Агентство по кадрам - кадры, а Фонд по развитию Дальнего Востока - финансировать их деятельность. На практике же корпорация, например, не вполне справилась со своей задачей, потому что не везде смогла решить вопрос с газификацией и электроснабжением территорий опережающего развития, а тому же «Газпрому» ее интересы были не указ.

Специальные режимы (23 территории опережающего развития, свободный порт Владивостока, к которым в 2018 году прибавился специальный административный район - офшор на острове Русском), так и не смогли привлечь иностранные инвестиции в количествах, достаточных для самостоятельного развития региона. В основном в них заходит российский капитал - в немалой степени госкомпании, а также местные фирмы, которые и так работали, но решили получить преференции, обещанные специальными режимами.

Огромные средства уходили на содержание квазибюрократического аппарата. Видимого и быстрого результата, способного оправдать существование институтов развития в глазах казны, не было. Поэтому их деятельность вылилась в постоянную демонстрацию своей нужности и успешности.

Фактически исследователи развития Дальнего Востока имели дело с двумя параллельными реальностями - одну можно было лицезреть своими глазами во время полевых поездок; другая существовала исключительно на страницах сайтов корпорации и агентств. Хотя позитивная движуха, как выразился один высокопоставленный инсайдер, в наш медийный век действительно очень важна, не исключено, что разительный диссонанс между двумя реальностями смущал не только исследователей, но и контролирующие органы.

Достаточно сложным и громоздким оказалось взаимодействие между различными частями большого министерства. Сотрудники корпорации постоянно жаловались на Агентство по инвестициям, а те на корпорацию. Вместе они жаловались на Агентство по кадрам и вообще не понимали, чем оно занимается.

Взаимодействие осложнялось огромной текучкой кадров (вызванной колоссальным объемом рутинной работы, вынуждающей сотрудников сидеть допоздна и работать без выходных) и оторванностью различных центров принятия решений друг от друга. Значительная часть штата структур, развивающих Дальний Восток, сидела в Москве, остальные - в самом регионе. Почти все руководство составляли люди, не связанные с Дальним Востоком и рассматривающие работу на его благо только как строчку в резюме. Постоянные перелеты и смена часовых поясов тоже не добавляли эффективности.

Так продолжалось пять лет. К министерству копились претензии: и у местного населения, и у традиционной бюрократии, которая видела в работе институтов развития сокращение налоговой базы. Жертвой недовольства стал их демиург Галушка, которого в 2018 году заменили на человека из региона - бывшего губернатора Амурской области Александра Козлова, также на момент назначения 37-летнего.

Козлов управлял системой чуть больше двух лет и ничем особенно не запомнился. Хотя именно при нем министерство заметно расширило свое географическое влияние, получив в подчинение Забайкалье (ноябрь 2018 года), а также всю Арктику (февраль 2019-го). Впрочем, ключевая заслуга принадлежит не министру, а вице-премьеру Юрию Трутневу - влиятельному шефу всего развития Дальнего Востока.

Перезагрузка

Нельзя сказать, что столь сложная система не дала результатов. Результаты есть, и их много. Новые преференциальные режимы, электронная виза, упрощенные процедуры ведения бизнеса - лишь основные. Правда, отличить, чего достигло само министерство, а чего - подчиненные ему структуры, сложно. Так что шансов пережить кризисный 2020 год у них было немного.

В ноябре правительство приняло давно ожидавшееся решение реорганизовать институты развития, в том числе те, что отвечают за Дальний Восток. Вполне возможно, аналогичные решения последуют и в региональных правительствах, где существуют свои агентства и корпорации.

Суть новшеств заключается в том, что ликвидированы те структуры, которые, во-первых, показали свою низкую эффективность, во-вторых, возможно, были уместны в более сытые времена, но не сейчас. В системе МинДВ под нож пошли оба агентства. Их функции передали частично Корпорации по развитию Дальнего Востока, а частично ВЭБу, куда вливается также упраздненный Фонд развития Дальнего Востока.

ВЭБ выглядит главным выгодоприобретателем от перезагрузки. Банк фактически становится макроведомством по развитию всего и вся, оставаясь формально вне правительства. Соответственно вырастает аппаратное влияние его главы Игоря Шувалова, который вновь получает полномочия, сравнимые с вице-премьерскими.

Другая часть контроля над проектами по развитию Дальнего Востока остается в руках вице-премьера Трутнева - через министерство (его возглавил 40-летний Андрей Чекунков, человек из системы, ранее гендиректор фонда - структуры, к которой меньше всего претензий) и корпорацию. Вероятно, именно корпорация станет главной структурой по работе с зарубежными партнерами, а ее деятельность, видимо, станет более эффективной, потому что больше не нужно будет отвлекаться на взаимодействие с агентствами.

Черновая схема разграничения функций между министерством ДВ и ВЭБом такова: все функции фонда, связанные с управлением, но не деньгами, уходят в министерство; все проекты, связанные с финансами, уходят из министерства в банк. Насколько эффективно будет реализовано разграничение - большой вопрос. Также непонятно, какие из запущенных проектов останутся, а какие потеряются при переезде.

Больше всего сомнений вызывают проекты Агентства по развитию человеческого капитала. Заманить переселенцев на Дальний Восток у людей, которые сами не спешат туда переселяться, не получилось. Наверняка через три-четыре года канет в Лету нашумевший, но бестолковый дальневосточный гектар. Российским аналогом Гомстед-акта программа так и не стала.

Неожиданно негативную роль сыграла кажущаяся легкость получения земли - все можно сделать онлайн, не выезжая на местность. Например, в одном из приграничных районов Приморского края все выделенные гектары были распределены между заявителями. Однако на практике ни один даже не приехал на выделенную ему землю и тем более ничего не начал строить, а участок взял впрок, на случай, если вдруг когда-то в приграничье заработает шэньчжэньский сценарий. В администрации района ожидают волну отказов от гектаров по мере приближения срока, после которого за землю нужно будет платить налог.

Вероятно, попадут под ревизию и проекты Агентства по привлечению инвестиций и Фонда развития. Однако к смене парадигмы (как было в 2012-2013 годах) ноябрьское решение не приведет. Как в любой уборке, цель оптимизации - выкинуть что-то, что сейчас кажется совсем лишним, но миг удовлетворенности наведенным порядком краток, и вскоре система вновь забивается мусором.

То есть налицо все тот же, экономный подход к развитию Дальнего Востока, откорректированный в сторону большей экономии. Павел Минакир и Ольга Прокапало из хабаровского Института экономических исследований описывают его как «эклектичное сочетание колониальной эксплуатации транзитных и природно-ресурсных полезностей региона, с одной стороны, и замещение финансово-экономических ресурсов государства институциональными стимулами - с другой».

Как и все предыдущие годы, Москва будет пытаться оптимизировать затраты на периферийный регион, рассчитывая, что бизнес и молодые эффективные управленцы за счет позитивной движухи как-нибудь вывезут развитие без масштабных финансовых вливаний и/или предоставления реальной самостоятельности территориям. Выглядит сомнительно.