Минские соглашения: итоги пяти лет реализации и перспективы на будущее

Спустя пять лет после подписания вторых минских соглашений ключевые участники мирного процесса, то есть Украина, Россия, Германия и Франция, продолжают придерживаться различной интерпретации конфликта в Донбассе и, как следствие, несовместимых подходов к его урегулированию. Несовпадение позиций в многоугольнике сторон и гарантов договоренностей уже несколько раз заводило дипломатический процесс в тупик.

Радикальное изменение ситуации возможно лишь в случае, если Киев или Москва вдруг решат нарушить прежнюю логику своего поведения и пойдут на неожиданный компромисс. Однако предпосылки для столь чрезвычайного развития событий, как и вероятные компенсации за него, не просматриваются.

Поэтому сохранение статус-кво в Донбассе, которое может эволюционировать в направлении достижения ограниченного прогресса в экономической и гуманитарной сферах, в ближайшие годы по-прежнему выглядит наименее рискованным, а значит, и наиболее предпочтительным сценарием развития событий для всех переговорщиков.

Расстановка сил

Украинская позиция

Смена власти на Украине в 2019 году привела к пересмотру тактики Киева в отношении минских соглашений.

Несмотря на официальное признание договоренностей, Петр Порошенко подписывал минские соглашения не для того, чтобы их выполнять. Недавно он даже назвал ночь переговоров 12 февраля 2015 года одной из самых ужасных в своей жизни.

Минские соглашения нужны были Киеву не для того, чтобы на тяжелых условиях получить слабый контроль над Донбассом в течение 2015-го, как предполагалось текстом Комплекса мер. Соглашения позволяли Порошенко достичь ряда ситуативных и стратегических целей. Они снизили риски масштабного военного конфликта с Россией, позволили избежать военного поражения в Донбассе, перевели противостояние в фазу низкой интенсивности, а также установили прямую связь между отменой западных секторальных санкций и возвращением границы под украинский контроль. Наконец, договоренности сохраняли за Порошенко монопольную роль в качестве переговорщика с западными странами.

В ходе переговоров Украина блокировала подход, основанный на синхронном выполнении минского Комплекса мер (решение вопросов по безопасности и политических вопросов через ряд малых шагов, каждый из которых укрепляет последующие). Порошенко настаивал на поэтапном подходе (сначала безопасность, а потом политика), что позволяло Киеву затягивать или блокировать обсуждение выполнения невыгодных для себя политических пунктов, апеллируя к продолжающимся вооруженным столкновениям на линии соприкосновения, ответственность за провоцирование которых, в том числе, лежала на украинской стороне.

Команда Владимира Зеленского перестала рассматривать минские соглашения только как рычаг давления на Россию. Она попыталась вернуть в повестку переговоров тему быстрого возвращения Донбасса под украинский контроль. Однако зафиксированные в тексте Комплекса мер условия реинтеграции неподконтрольных территорий сразу были обозначены украинской стороной как крайне невыгодная дорожная карта урегулирования, подписание которой стало результатом политической ошибки под военным давлением.

Новые украинские власти выступают за возвращение Донбасса только на полностью выгодных для Киева условиях. В противном случае они допускают заморозку конфликта до тех пор, пока позиция России не изменится. Как следствие, Украина начала предлагать идеи по переписыванию неустраивающих ее пунктов минского Комплекса мер.

Текущую украинскую позицию можно обобщить следующим образом:

1. изменить пункт 9 минского Комплекса мер таким образом, чтобы полное возвращение границы под украинский контроль было завершено до местных выборов либо в день их проведения;

2. изменить пункт 11 минского Комплекса мер. Закрепление постоянного особого статуса в Конституции Украины политически неприемлемо, а потому нереализуемо на практике. Вопросы особого статуса могут рассматриваться только в контексте идущего на Украине процесса децентрализации с некоторыми компромиссами в отношении использования русского языка;

3. отказаться от разведения сил вдоль всей линии соприкосновения. После разведения в трех новых пунктах следует перейти к обсуждению вопросов отвода всех сил Луганской и Донецкой народных республик от линии разграничения, их разоружения, а также к выполнению выведенного за пределы последовательности шагов пункта 10 минского Комплекса мер (вывод всех иностранных войск). Кроме того, Россия должна предпринять меры для роспуска государственных структур республик. Все украинские условия должны быть выполнены для проведения местных выборов в Донбассе;

4. как можно быстрее перейти к обсуждению параметров закона о местных выборах в Донбассе, не обсуждая вопросы управления неподконтрольными территориями после восстановления украинского суверенитета над ними;

5. синхронно провести местные выборы на неподконтрольных и подконтрольных территориях в октябре 2020 года.

Позиция Германии и Франции

Париж и Берлин рассматривали смену власти на Украине как уникальную возможность, которая дает России индульгенцию пойти на компромисс по Донбассу с сохранением лица. Европейские партнеры исходили из того, что проблемы в переговорах во многом обусловлены личной неприязнью Владимира Путина к дрейфующему к националистам Порошенко и нарушениями в коммуникации, которые возникали потому, что обе стороны обвиняли друг друга в невыполнении обещаний.

Центристски настроенный молодой украинский президент, который не педалировал болезненные для России темы национального строительства, мог изменить отношение России. Однако соответствующий подход не оправдался на встрече нормандской четверки в Париже 9 декабря 2019 года - Путин занял жесткую позицию по выполнению минских соглашений, безальтернативность которых вновь была подтверждена на бумаге всеми участниками переговоров.

Тем не менее Германия и Франция на словах приняли позицию Зеленского по переписыванию минских соглашений. Они считают, что, раз действующие договоренности не работают, их надо скорректировать на основании компромисса. Французские и немецкие переговорщики, например, готовы оказывать давление на Киев по смягчению условий проведения выборов. Но в целом они считают, что именно Москва, а не Киев должна идти на решающие уступки.

Германия и Франция явно устали от конфликта и малорезультативного процесса его урегулирования. Но в то же время Париж и Берлин допускают, что заморозка конфликта на фоне неготовности России и Украины к компромиссу является не самым плохим решением. Правда, они дают понять, что в таком случае антироссийские санкции будут оставаться в силе неопределенно долгое время.

Позиция России

За все время конфликта Россия последовательно придерживалась одной и той же линии - минские соглашения являются ценой, которую Украина заплатила за военное поражение в Донбассе, а поэтому они должны быть выполнены полностью и без изменений.

Невыгодные для украинской элиты условия интеграции Донбасса являются компенсацией за постепенную потерю Донбассом той независимости, которую он отстоял в ходе вооруженного противостояния.

До сих пор у Кремля не было рациональных стимулов для изменения своей позиции, что подтверждают последние сигналы со стороны российского МИДа. Так, глава МИДа Сергей Лавров, подчеркивая негативное отношение России к переписыванию минских соглашений, заявил, что ранняя передача границы создаст мотивы для реализации Украиной силового сценария в Донбассе. Кроме того, на днях российский МИД обвинил Киев в невыполнении договоренностей парижского саммита, что может привести к срыву намеченной на апрель встречи в нормандском формате.

Обращает на себя внимание и последовательная позиция президента Путина. После телефонного разговора с президентом Зеленским 14 февраля на сайте главы российского государства были представлены показательно жесткие формулы требований к Украине:

«Президент России акцентировал важность полной и безусловной реализации минского Комплекса мер и решений, принятых на саммитах в нормандском формате, в том числе в Париже 9 декабря 2019 года.

В связи с известными высказываниями представителей украинского руководства Владимир Путин прямо поставил вопрос - намерен ли Киев реально выполнять минские договоренности. (...)

В контексте предстоящего 75-летия Великой Победы с российской стороны подчеркнут вклад всех народов СССР в разгром нацистской Германии и указано на недопустимость искажения исторической правды о событиях Второй мировой войны».

Жесткие формулы позволяют предположить, что, несмотря на различные неформальные сигналы в переговорных треках, существенных изменений в российской позиции по отношению к выполнению Украиной своих обязательств от Путина ждать не следует.

Российскую переговорную позицию можно представить следующим способом:

1. сохранение минских соглашений в полном объеме, в той же последовательности и буквально так, как они сформулированы;

2. сохранение синхронного подхода в выполнении политических пунктов и пунктов по безопасности. Такой подход позволит определять и создавать гарантии на каждом шагу и тем самым расширять пространство доверия между Киевом и Донбассом;

3. приведение в соответствие условий вступления в силу закона об особом статусе Донбасса с формулой Штайнмайера, которая была согласована в Контактной группе;

4. определение позиции Украины по конституционной реформе и закону об особом статусе и на основании них принятие закона о выборах;

5. откладывание обсуждения вопроса о трансформации силовой компоненты республик и о судьбе самих республик на период после того, как будут достигнуты договоренности по особому статусу, амнистии и выборам.

Сценарии

Жесткая и последовательная позиция России не имеет поддержки среди других участников переговорного процесса. Поэтому всеобъемлющее урегулирование конфликта на условиях буквального выполнения минских соглашений в ближайшее время остается почти невероятным сценарием.

Поскольку у России нет инструментов принуждения Украины, Кремль может рассчитывать только на долгую и все менее реалистичную игру, в результате которой внешнеполитический вектор Киева сменится в результате слома антироссийского консенсуса в стране за счет естественных процессов во внутренней политике.

Если рассматривать ситуацию на ближайшие четыре года (срок определен с учетом планового завершения каденций нынешних президентов Украины и России), то наиболее вероятными являются четыре сценария развития событий в Донбассе.

Первый - сценарий статус-кво. Он предполагает сохранение текущего состояния конфликта низкой интенсивности. События могут развиваться по условно карабахскому пути, когда соглашения о прекращении огня продолжат оставаться хрупкими и сохранятся долгосрочные риски периодической эскалации локальных вооруженных противостояний. Все ключевые вопросы останутся неурегулированными, а гуманитарные и экономические связи - практически замороженными.

Второй - приднестровский сценарий. В его рамках конфликт переходит в фазу полной заморозки, которая будет проходить на фоне постепенной нормализации экономических и гуманитарных отношений между Украиной и Донбассом. Причем Донбасс останется фактически политически независимым от Киева. Проблема сценария состоит в том, что его реализация потребует интенсификации контактов между Киевом и фактическими властями Донбасса и проведения между ними прямых переговоров о параметрах сосуществования, от чего в настоящий момент украинская сторона отказывается.

Третий сценарий - неустойчивая нормализация. В нем совмещаются часть условий первого (статус-кво) и приднестровского варианта. Конфликт остается не замороженным, и никакие дополнительные предохранители от вооруженной эскалации не создаются. Но в то же время с успехом реализуются ограниченные меры по повышению доверия как между Украиной и Донбассом (открытие новых пунктов пропуска, частичное восстановление экономических связей, разминирование и т.д.), так и между Россией и Украиной (восстановление прямого авиасообщения, частичное смягчение санкций и т.д.), которые не приводят к разрешению ключевых спорных моментов урегулирования конфликта и к радикальному улучшению отношений. Их основной смысл - точечное улучшение жизни простых людей в Донбассе и смягчение напряженности между противоборствующими сторонами. К такому сценарию переговорщики могут склоняться из-за ряда факторов, начиная от накопившейся усталости, надежд на изменение позиции Запада и заканчивая персональными особенностями новых кураторов переговорной тематики.

Четвертый - сценарий компромисса. Украина или Россия и республики потенциально могут пойти на компромисс, изменив свою позицию по урегулированию. До сих пор все участники переговоров рассматривали компромисс как более рискованный для себя, чем сохранение текущего уровня конфликта. Как было сказано выше, никаких предпосылок для того, что одна из сторон уступит другой, не наблюдалось. Напротив, они регулярно воспроизводят один и те же красные линии. Но совсем такой сценарий списывать со счетов нельзя - вторичные мотивы и фактор усталости могут сыграть свою роль.

Вместе с тем цена компромисса как для Киева, так и для Москвы выглядит пока если ни неподъемной полностью, то весьма высокой.

Если Киев согласится на позицию Кремля по минским соглашением, то украинской элите придется принять высокие риски формирования неэффективного государства в результате интеграции Донбасса. Ситуация, в свою очередь, может стать препятствием для проведения реформ и привести к постановке на паузу курса на евроинтеграцию и национального украинского проекта в целом. Кроме того, сам по себе процесс интеграции может оказаться настолько непосильным, что Киев не потянет его без внешней помощи или даже долгого внешнего управления бывшими неподконтрольными территориями.

Риски компромисса для России

Цена компромисса для России не артикулируется официальными лицами. Кремль предпочитает акцентировать внимание на том, что в Донбассе - внутриукраинский конфликт, издержки которого несут сама Украина, а также Запад, которому приходится финансово поддерживать Киев и вводить антироссийские санкции. Тем не менее такие риски лежат на поверхности. При их оценке значение имеют как минимум четыре фактора.

Во-первых, фактор Крыма. Для России компромисс по Донбассу должен сопровождаться твердыми гарантиями со стороны Запада о том, что вопрос о Крыме будет выведен за скобки и что после восстановления Украиной суверенитета над неподконтрольными территориями Запад не усилит политическое и санкционное давление, требуя уже изменения статус-кво по полуострову. Понятно, что никакие письменные гарантии здесь невозможны, как невозможно и признание Западом российского суверенитета над Крымом, а гарантии на словах слишком рискованны и могут быть пересмотрены со сменой власти в Париже, Берлине и Вашингтоне.

Во-вторых, фактор санкций. В то время как Европейский Союз может дать гарантии снятия секторальных санкций (решением исполнительных структур ЕС), Соединенные Штаты таких выполнимых гарантий дать не смогут, потому что санкции стали частью американского законодательства и их пересмотр чреват внутриполитическими издержками из-за токсичности темы вмешательства в выборы 2016 года. Пойдя на уступки, Россия может оказаться в той же ловушке, что и Иран, когда Европа стремится нормализовать экономические отношения, но не может из-за действующих и все новых американских санкций. В результате России рискует не получить даже минимальных ожидаемых экономических дивидендов в обмен на прекращение поддержки Донбасса.

В-третьих, фактор будущей архитектуры безопасности в Европе. Для России урегулирование конфликта в Донбассе должно стать частью перезагрузки отношений с Европейским Союзом и НАТО. Все понимают, что после Крыма и конфликта в Донбассе business as usual больше невозможен, а запуск процесса интеграции Донбасса не восстановит доверие. Однако никто пока не готов обсуждать те правила игры, по которым будут безопасно и предсказуемо развиваться отношения в треугольнике ЕС-США-Россия в западной части Евразии. Кроме того, следует учитывать тот факт, что Кремль продолжает воспринимать уход Украины в ЕС и НАТО в случае исчезновения препятствия в виде Донбасса как прямую и реальную угрозу для своей безопасности. Следовательно, компромисс по Донбассу лишь усилит актуальность и остроту восприятия соответствующей угрозы российским руководством.

В-четвертых, фактор транзита власти. Компромиссный сценарий не снимает для России существенных внутриполитических рисков, которые могут многократно перевесить экономический эффект от снятия санкций. Особенно риски будут иметь значение в контексте будущего транзита власти. Резкое смягчение позиции и тем более уход из Донбасса могут бумерангом ударить по внутренней политике и привести к потере поддержки власти со стороны патриотически настроенной части электората, а также, скорее всего, к окончательному разрушению посткрымского консенсуса. В свою очередь, конфликт с патриотическими силами сейчас равноценен для российских властей утрате ключевого элемента своей политической идентичности и сильно ухудшит условия транзита.

Прогноз

Таким образом, самые вероятные сценарии на ближайшие четыре года - сохранение статус-кво или неустойчивая, медленная и точечная нормализация. Предпосылки для урегулирования конфликта по-прежнему отсутствуют. Цена компромисса остается слишком высокой как для России, так и для Украины, а гарантии остаются либо непрочными, либо иллюзорными.

В ближайшие месяцы на всех участников мирного процесса будет давить фактор согласованной встречи в нормандском формате, которая должна состояться в апреле в Берлине.

Но настойчивые попытки Киева запустить процесс возвращения Донбасса с помощью переписывания минских соглашений и промедление с выполнением взятых в Париже в декабре 2019 года обязательств будут вызывать очевидное раздражение российской стороны и обвинения в том, что команда Зеленского работает по методичке Порошенко.

В свою очередь, ситуация может привести к переносам сроков саммита либо в конце концов закончится пустым саммитом без реальных результатов для урегулирования конфликта. В последнем случае субстантивные переговоры по мирному урегулирования могут быть поставлены на паузу до смены власти на Украине и решения вопроса о специфике переходного периода в Москве, то есть до 2024 года включительно.