Рим на пути к Третьей республике

Правительство Джорджи Мелони предлагает ввести прямые выборы премьер-министра и изменить избирательное законодательство. Главная цель - побороть премьерскую чехарду и сделать политику Рима более стабильной. Но решающее слово, вероятно, останется за итальянцами, которые могут нарушить планы правого кабмина.

В Италии почти незаметно проходит масштабная конституционная реформа. 18 июня Сенат утвердил проект поправок в Конституцию республики. Изменения поддержали 109 сенаторов, против выступили 77 - практически вся оппозиция. Законопроект должен получить одобрение нижней палаты парламента, а затем Сенат и Палата депутатов проголосуют по нему второй раз.

Перестановка на семи холмах

Конституционная реформа была одним из главных предвыборных обещаний правых во главе с Джорджей Мелони на парламентских выборах 2022 года. Лидер «Братьев Италии» заявила, что перестройка политической системы сделает её более стабильной, а партнёрам Рима станет легче вести с ним дела.

Очевидно, что премьерская чехарда не лучшим образом сказывается на переговорных позициях страны. С 1947-го пост главы правительства занимали 30 человек при средней продолжительность жизни кабинета в полтора года. Западные политики иронизируют, что совсем не обязательно запоминать итальянского премьера, поскольку он всё равно вскоре сменится.

Чехарда в руководстве не только негативно влияет на имидж Италии, но и отпугивает инвесторов. По свидетельству Джорджи Мелони, с 2000-го по 2020 год ВВП Италии вырос на 4%, а экономики Франции и Германии прибавили 20%. Короткий горизонт планирования ведёт к тому, что сменяющие друг друга правительства наращивают государственный долг, который уже достиг 137% ВВП. Возвращать деньги следующим кабинетам министров, поэтому ограничений нет.

Постоянная политическая нестабильность лишает Рим стратегического видения в политике и экономике. Со времён Сильвио Берлускони ни один премьер не проработал полный срок. Платят за чехарду в руководстве обычные итальянцы. Они хоть и привыкли к бардаку в политической жизни, но предъявляют всё больше претензий к эффективности правительства.

Во время предвыборной кампании Мелони и её союзники по правому лагерю предлагали перейти к модели прямых выборов главы Италии. Согласно текущей редакции Конституции, президент Итальянской Республики избирается специальной коллегией выборщиков, которая состоит из парламентариев и делегатов от регионов. Он осуществляет в основном церемониальные функции, возвышаясь над сиюминутными политическими страстями.

Предлагая избирать президента прямым голосованием граждан, Мелони вдохновлялась примером Пятой Республики. Во Франции глава государства обладает широкими полномочиями, особенно во внешней политике. Но инициатива Мелони не вызвала энтузиазма среди её партнеров по правоцентристской коалиции, партий «Лига» и «Вперёд, Италия». А оппозиционные политические силы выступили категорически против. Правда, признали, что определённые изменения необходимы.

После почти года переговоров, в ноябре 2023-го Джорджа Мелони представила проект конституционных поправок. Они существенно отличаются от первоначального замысла. Предлагается ввести прямые выборы премьера сроком на пять лет. А занимать пост главы правительства разрешается не больше двух сроков, тогда как в действующей Конституции республики ограничений нет.

Политические риски

В защиту поправок Мелони приводит аргумент о том, что прямое участие избирателей в выборе премьер-министра добавит ему легитимности и укрепит правительство. Чётко установленный срок и прямые выборы должны сделать правительство стабильным, а через пять лет итальянцы сами решат, кому доверить власть в следующий раз.

Более того, Италия получит возможность реализации стратегических целей, которые прекратят меняться каждые полтора-два года. Как следствие - возможность добиться устойчивого экономического роста и укрепления доверия международных инвесторов. Во внешней политике сведётся к минимуму вероятность резких изменений курса. К примеру, в 2019 году Рим присоединился к китайскому проекту «Пояс и путь». Но новое правительство Мелони решило покинуть инициативу.

У предложенной политической системы несколько проблем. Первая и, пожалуй, самая важная в том, что премьер должен пользоваться поддержкой большинства в обеих палатах парламента. На данный момент даже технократический глава правительства обязан заручиться доверием не менее половины депутатов и сенаторов, чтобы занимать свой пост.

Если премьера избирать отдельно от парламента, несложно представить сценарий, при котором у него не окажется большинства. Управление страной станет по факту невозможным, так как подписывать законы и назначать министров избранный народом премьер-министр не сможет.

Описанный сценарий - не чисто теоретический. Именно он реализовался в Израиле, где в 1996-2001 годах были прямые выборы главы исполнительной власти. Избранный народом премьер-министр просто не имел большинства в парламенте, поэтому ему приходилось собирать коалицию, за распадом которой следовали коллапс правительства и досрочные выборы.

Но Джорджа Мелони предложила выход - бонус большинства в 55% мест. Он присуждается коалиции победившего на выборах премьера. В Италии система уже применялась на выборах в 1924-м, когда победившая партия Бенито Муссолини получила две трети мест, и в 2006-2013 годах. Впрочем, вопрос необходимо решать с помощью нового избирательного закона, а не путём поправок в Конституцию. Поэтому он был временно отложен.

Второй камень преткновения - отношения избираемого народом премьер-министра и президента. Здесь правящая коалиция действует осторожно. С одной стороны, в текущей редакции поправок планируется ограничить право президента республики распускать парламент. Плюс глава государства не сможет назначать пожизненных сенаторов. С другой стороны, сама Мелони подчёркивает, что полномочия президента Италии не изменятся, его статус национального лидера сохранится.

Однако избираемый народом премьер-министр обладает большей легитимностью, чем президент, получающий должность за закрытыми дверями. Поэтому конфликт хозяев Квиринальского дворца и Палаццо Киджи способен оказаться реальностью политической жизни Италии.

Третий аспект касается взаимодействия главы правительства и парламента. Если избранный народом премьер теряет свой пост, то его должен заменить представитель правящего большинства, считают авторы конституционных поправок. Так гарантируется продолжение политической линии победившей партии, а вероятность технических правительств исключена.

Проблема в том, что назначать сменщика уходящего председателя кабмина партийной элите. Но пример Консервативной партии Великобритании, которая с 2015 года сменила пять премьеров, - яркое напоминание о том, как легко зайти в поисках идеала в тупик. Впрочем, правительство Джорджи Мелони предлагает выход: если премьер, назначенный в парламенте, тоже потерпит неудачу и уйдёт, страну ждут досрочные выборы.

Новый эксперимент итальянской лаборатории

Конституция Италии принималась после фашистской диктатуры и Второй мировой войны, когда главной задачей её создателей был переход к демократии. Изменить основной закон Италии сложно. Хотя поправок было много, большинство не оказывало значительного влияния на политическую систему. По-настоящему глубокие реформы часто терпели поражение. К примеру, в 2006-м избиратели отвергли усиление полномочий премьера и переход к фактически федеративной системе отношений центра и регионов.

Самый известный провал произошёл с премьером Маттео Ренци в 2016 году. Он предложил реформировать Сенат, превратив его в палату регионов, где предполагалось заседать региональным советникам и мэрам крупных городов. По задумке Ренци, правительство должно было нести ответственность только перед нижней палатой парламента, что сделало бы его более устойчивым.

59% итальянцев выступили против реформы. Инициативу не поддержала оппозиция, в числе которой - Джорджа Мелони, профсоюзы и крупные СМИ. Сам Маттео Ренци после поражения был вынужден покинуть пост премьера, теперь он возглавляет собственную фракцию в парламенте.

История Ренци могла бы послужить уроком для Джорджи Мелони. Шансов провести поправки без референдума у неё практически нет, так как парламентская оппозиция против конституционной реформы в текущем виде. И у каждой из оппозиционных сил, Демократической партии, «Движения пяти звёзд» и «Третьего полюса», - свои претензии. Но теоретически у Мелони есть возможность попытаться заручиться частичной поддержкой некоторых оппонентов, пойдя на определённые уступки.

Референдум по конституционным поправкам - опасный фактор для стабильности её правительства. На данный момент ситуация благоприятная. В июне партия «Братья Италии» победила на выборах в Европарламент, рейтинг одобрения Мелони остаётся стабильно на уровне около 40%. Действующий премьер-министр Италии уверяет, что останется на посту даже в случае провала реформы. Но её партнёры по правящей коалиции могут воспользоваться шансом, чтобы сместить Мелони. История Первой и Второй республик примеры знает.

С другой стороны, успешный исход голосования даст ей огромный кредит доверия и станет трамплином для того, чтобы получить мандат главы правительства напрямую от избирателей. Тогда Мелони попадёт в пантеон великих политических деятелей Италии и станет основателем Третьей республики.

В случае изменения Конституции Италия получит уникальную систему институтов, аналогов которой не существует. Успешность функционирования новой модели зависит от ряда факторов, основной из них - избирательная система. Не менее важно время осуществления реформы. Следующие выборы должны пройти осенью 2027 года, поэтому у правительства Мелони есть около двух с половиной лет на реализацию своих планов.

Италию часто называют политической лабораторией Европы. Пока в других странах ЕС разрушаются устоявшиеся партийные системы и меняется политический ландшафт, на Апеннинском полуострове разворачивается собственный необычный эксперимент. Политическая стабильность и стратегический подход могут укрепить позиции Рима. Провал реформы станет новым проявлением изменчивой политической культуры Италии.