Путинское Политбюро 2.0 и антиистеблишментная волна

Доклад коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг».

Контекст

В юбилейном докладе о Политбюро 2.0, вышедшем в августе 2017 года, мы сделали несколько прогнозов, которые оправдались в течение прошедших с тех пор почти двух лет.

Политбюро 2.0 как неформальная структура принятия решений, сложившаяся вокруг Владимира Путина, сохранилось и после президентских выборов-2018. Кадровый состав Политбюро 2.0 постепенно ротируется. Ключевые изменения на данный момент - вхождение в число полноправных членов Политбюро 2.0 секретаря заметно усилившегося Совета Безопасности Николая Патрушева и возвращение бизнесмена Геннадия Тимченко, сохранение и укрепление позиций Игоря Сечина и Аркадия Ротенберга, переход в статус кандидата в члены Политбюро 2.0 Вячеслава Володина, а также сокращение количества кандидатов в члены Политбюро 2.0, в первую очередь за счет снижения влияния представителей крупного частного бизнеса. В высшей лиге российской элиты сохраняются только фигуры, являющиеся кураторами значимых отраслей и проектов.

Дальнейшее ухудшение отношений с Западом, как мы и предсказывали, подталкивает Политбюро 2.0 к выбору мобилизационного сценария. Он влечет за собой увеличение роли аппарата Совета Безопасности, который становится четвертым контуром большого правительства - наряду с администрацией президента, собственно правительством и ключевыми госкорпорациями.

Происходит продвижение государственных и окологосударственных компаний в новые для них сектора экономики - вплоть до формирования определенных рынков с нуля (например, новая индустрия переработки мусора), перераспределение ресурсов и рынков от частных компаний и региональных элит в пользу членов и кандидатов в члены Политбюро 2.0. Даже модернизационные проекты предполагается реализовывать или в рамках госпрограмм, или корпоративных процедур. Корпоративистский подход переносится и в политическую сферу. В политическом менеджменте акцент делается не на поощрение политической конкуренции, а на отбор и выращивание новых технократических кадров.

Делегирование в регионы управленцев, не имеющих актуальных связей с местными элитами, преследует несколько целей - обкатку будущих менеджеров федерального уровня, пресечение возможности формирования региональной фронды и сопротивления экспансии в регионы федеральных групп, снижение сепаратистского потенциала. Волна замены глав национальных республик и ликвидации коррупционных цепочек докатилась до наиболее проблемного Северного Кавказа. В частности, фактически введено внешнее управление в Дагестане.

Созданная с колес программа четвертого президентского срока Владимира Путина (майский указ и нацпроекты) создала новое поле конкуренции между группами влияния за ее интерпретацию и реализацию. Обновленное правительство, сформированное в мае 2018 года, как мы и предполагали, очень быстро стало правительством непопулярных реформ, чему поспособствовала инициированная властями коррекция пенсионного законодательства, значительно ухудшившая рейтинги властей. Три крупнейших социологических центра (ВЦИОМ, ФОМ и «Левада-центр») фиксируют тенденцию снижения одобрения деятельности как правительства в целом, так и премьера Дмитрия Медведева за последний год (с мая 2018-го по май 2019-го), а также превалирование негативных оценок над позитивными.

Снижение рейтингов власти привело к тому, что активное обсуждение моделей транзита власти в 2021-2024-х началось уже на первом году шестилетнего президентского срока Владимира Путина. Показательно, что подавляющее большинство обсуждаемых внутри элиты сценариев транзита так или иначе вращаются вокруг роли Путина в новой конфигурации власти, которая сложится после 2024-го. Один из вариантов - использование опыта транзита в Казахстане (передача сокращенных президентских полномочий преемнику при создании новой статусного позиции и сохранении высокого неформального влияния ушедшего президента).

Предсказанные нами новые конфликты по периметру России проявились в Армении (бархатная революция), Белоруссии (кризис интеграционного проекта) и Украине (победа на президентских выборах политика нового типа Владимира Зеленского). В то же время на данный момент относительно плавно проходит транзит власти в Узбекистане и Казахстане.

Серьезным вызовом для элит во всем мире становится антиистеблишментная волна, которая докатилась до России. Власти столкнулись с рядом громких поражений на региональных выборах, акциями протеста как по федеральной, так и региональной повестке. В обществе оформился устойчивый запрос на политиков нового типа, который на данный момент не удовлетворяют в полной мере ни власть, ни оппозиция.

Именно антиистеблишментные настроения станут ключевым вызовом для российской элиты, поскольку привычные для власти методы их утилизации (антиноменклатурная риторика президента и его губернаторов-назначенцев, громкие отставки и привлечение новых кадров, антикоррупционная кампания) на данный момент близки к исчерпанию своей эффективности.

Внешний контур: маневрирование в условиях неопределенности

Разрыв между невысоким вкладом России в мировой ВВП и претензией на роль одной из ключевых мировых держав ставит перед российскими властями нетривиальную задачу значимого увеличения своего ресурсного потенциала в относительно короткие сроки. Технологически она решается несколькими методами:

1. Накачивание одного из типов ресурсов (военного и военно-промышленного), который дает возможность асимметричного ответа на внешнее давление и повышение влияния за рубежом за счет поставок вооружений (Сергей Чемезов, Сергей Шойгу);

2. Присутствие в критически важных конфликтных точках, вынуждающее других игроков считаться с тобой (Ближний Восток, Латинская Америка - в первую очередь, Сирия и Венесуэла, Африка). Увеличение количества одновременно играемых геополитических шахматных партий с возможностью разменов (Сергей Шойгу, Сергей Лавров, Юрий Ушаков, силовики);

3. Использование негосударственных акторов для реализации своих задач (в частности, ЧВК в Сирии);

4. Расширение своей периферии (евразийский проект, попытки переформатирования отношений с Белоруссией) (лично Владимир Путин, Дмитрий Медведев, Антон Силуанов);

5. Демографическая политика, реализуемая помимо мер материального стимулирования рождаемости за счет поощрения миграции и паспортизации жителей непризнанных республик Донбасса;

6. Борьба за транспортную инфраструктуру и новые торговые маршруты (газопроводы, Арктика, поставки СПГ и т.д.) (Геннадий Тимченко, Ковальчуки);

7. Выделение критически важных новых технологий и создание спецпроектов по их развитию (Антон Силуанов, Денис Мантуров, Юрий Ковальчук, Сергей Кириенко, Герман Греф);

8. Масштабные инвестиции в инфраструктуру и социальную сферу (так называемые национальные проекты) (все члены Политбюро 2.0).

Ситуация в отношениях с большим Западом по состоянию на первую половину 2019 года на первый взгляд выглядит относительно благоприятной для России.

• Расследование предполагаемого российского вмешательства в выборы президента США не принесло ожидаемого его инициаторами результата (подтверждение сговора российских властей и Дональда Трампа) и дает возможность Трампу перейти в контрнаступление против своих политических оппонентов. В то же время утверждение о том, что российские власти пытались вмешаться в политический процесс в США (при разных оценках целей и эффективности вмешательства), является мейнстримным для американских элит, что становится серьезным ограничителем для нормализации отношений двух стран;

• Разгорающаяся между США и КНР торговая война потенциально создает российским элитам дополнительные возможности для внешнеполитического маневрирования. Однако роль России как бенефициара конфликта неочевидна. Во-первых, торговая война может привести к замедлению темпов роста мировой экономики, и здесь угроза для критически важной для российской экономики цены на нефть. Во-вторых, ни одна из сторон не проявляет готовности к привлечению РФ на свою сторону на выгодных условиях;

• Привязка европейских элит к внешней политике США и обороне в рамках НАТО сохраняется. Однако общеевропейские санкции в отношении России вызваны в большей степени опасениями дальнейшей десекьюритизации Восточной Европы, чем желанием сдерживать Россию по всем направлениям по аналогии с периодом холодной войны. Возможности повышения субъектности Евросоюза по-прежнему ограничены. С одной стороны, ЕС мешает кризис центристских политических сил, получивших весьма скромный результат на майских выборах в Европарламент. С другой стороны, внутри ЕС лишь усиливается конфликт между ядром и периферией, где сильны евроскептики, а левые и правые популисты контролируют правительства или близки к контролю над нами. Brexit же, наоборот, показывает, что Германия, Франция и страны Бенилюкса прекрасно себя чувствуют в переговорах с Великобританией, ведут их с позиции силы. Более того, ситуативный успех на общеевропейских выборах зеленых партий и либералов (ALDE) потенциально может дать новый импульс евроинтеграции за счет более идеологизированных проевропейских позиций сторонников данных партий;

• Серьезным вызовом для экономики России, зависимой от спроса на углеводороды, является климатическая повестка. Несмотря на скепсис Трампа относительно Парижских соглашений и темы глобального потепления, экоактивизм набирает обороты в Евросоюзе и США (новая зеленая сделка, провозглашенная радикальным крылом Демократической партии).

Проводимая администрацией Трампа политика национального эгоизма облегчает России выстраивание отношений с такими региональными лидерами, как Турция и Израиль, а также с арабскими странами. На данный момент в рамках соглашения «ОПЕК плюс» (кураторы - лично президент и министр энергетики Александр Новак) России удается удерживать приемлемые цены на нефть, что позволяет обеспечивать профицитность бюджета.

В то же время реализация разворота на Восток буксует - не удается кардинально повысить объем экономического сотрудничества с Китаем, идея заключения мирного договора с Японией, который дал бы стимул для японских инвестиций в экономику России, на данном этапе не реализуется из-за жесткой переговорной позиции японской стороны.

Российский бизнес оказывается уязвим для точечных санкций со стороны США, как показывает случай «Русала», для сохранения которого пришлось пойти на введение внешнего контроля над компанией.

Сохраняющийся ореол токсичности вокруг любых неформальных контактов с представителями элит США (ярчайший пример - дело Марии Бутиной) повышает роль спецслужб в межстрановых контактах. Кроме того, ниша межгосударственной коммуникации создает новые возможности наращивания ресурса влияния и коммуникации с президентом для спикеров обеих палат парламента и верхушки депутатского корпуса.

Кто остался в ближнем круге президента?

В 2018-2019 годах путинское Политбюро 2.0 продолжало функционировать как самый влиятельный неформальный политический институт в России. В Политбюро 2.0 входят люди ближнего круга Путина, которые имеют возможность аккумулировать значительные ресурсы, распоряжаться ими и создавать собственные сети влияния. Как и ранее, формальные позиции внутри государственного устройства важны, но не являются определяющими при оценке политического влияния лидеров элитных групп внутри путинского Политбюро 2.0.

В прошлом публичном докладе мы констатировали, что Политбюро 2.0 вошло в зону турбулентности. В позициях ряда членов и кандидатов в члены Политбюро появилась неопределенность, ряд из них попали в переходную зону. Этап логически завершился после очевидного сохранения позиций Игоря Сечина и Аркадия Ротенберга, статусной рокировки Володин-Тимченко и роста влияния Николая Патрушева. Как итог - в мае 2019 года мы выделяем девять полноправных членов Политбюро 2.0.

В Политбюро 2.0 вернулся Геннадий Тимченко. Представительство его союзников в исполнительной власти растет, а экономические проекты успешно развиваются, несмотря на сдержанное недовольство государственного газового монополиста. Ключевым мегапроектом, который продвигает Тимченко, является проект развития инфраструктуры Северного морского пути («Арктик СПГ-2», порт Сабета, ледокольный танкерный флот и т.д.). Считается, что Тимченко удалось убедить Путина в том, что именно НОВАТЭК способен обеспечить успех проектов развития Севморпути, в том числе возможного морского транспортного коридора КНР-ЕС. Государственная поддержка, одобренная президентом, выражается в беспрецедентных налоговых льготах для НОВАТЭКа. Как результат - французская энергетическая компания Total согласилась вложиться в «Арктик СПГ-2», даже несмотря на то что активы Тимченко и он сам находятся под американскими санкциями. Более того, позиции Тимченко усилились за счет успешного альянса с лидером российского списка «Forbes» Леонидом Михельсоном и кооперации с группой Ковальчуков и курируемым ей госкорпорацией «Росатом». Помимо упомянутого «Арктик СПГ-2» бизнесмены вместе реализуют ряд проектов через нефтехимического гиганта «Сибур».

Традиционно союзниками Тимченко выступает группа Ковальчуков, в сфере влияния которых новая энергетика и Арктика. Кроме того, за ними же закреплена научно-образовательная политика. После назначения врио губернатора Санкт-Петербурга Александра Беглова группа становится наиболее влиятельным игроком на Северо-Западе страны.

Аркадий Ротенберг значительно улучшил свои позиции после успешного завершения строительства Крымского моста и является привилегированным подрядчиком больших инфраструктурных проектов, сохраняя неформальное влияние на Минтранс и РЖД. Из числа редких неудач группы можно отметить внезапную отставку с поста губернатора Санкт-Петербурга Георгия Полтавченко.

Игорь Сечин отвечает за стабильность развития ТЭК. Реанимирована деятельность президентской комиссии по ТЭК, секретарем которой является глава «Роснефти». Сечин сохраняет статус неформального куратора электроэнергетики и высокую степень влияния на силовые структуры. В аппаратных конфликтах его давление удается сдерживать только в случае создания коалиции нескольких членов или кандидатов в члены Политбюро 2.0 (как, например, в случае с «Транснефтью», главу которой Николая Токарева поддержали одновременно Геннадий Тимченко и Сергей Чемезов).

Сергей Чемезов и Сергей Шойгу курируют сферу обороны и ВПК. Роль армии возрастает в условиях деградации дипломатических инструментов. Кроме того, Шойгу является неформальным куратором ряда регионов и остается одним из наиболее популярных в стране политиков.

«Ростех», продолжая поглощать промышленные активы (в частности, ОАК), развивает свою экспансию в новые сектора экономики (цифровая экономика, мусор, ритейл и т.д.) и расширяет региональную клиентелу. Сергей Чемезов, по оценкам экспертов, обладает наиболее высоким среди членов Политбюро 2.0 влиянием на силовые структуры и АП (в частности, за счет кооперации с главой АП Антоном Вайно).

Николай Патрушев как секретарь Совбеза, с одной стороны, стал ключевым переговорщиком на американском направлении, с другой - значимо усилил свое влияние на экономические процессы.

Сергей Собянин отвечает за развитие крупнейшей столичной агломерации и одновременно курирует целый пул регионов, количество которых только возрастает. Успешно пройдя через повторные выборы мэра в 2018 году (высокий результат при высоком уровне легитимности), Собянин осуществил перезагрузку своей команды, избавляясь от наиболее токсичных фигур и реализуя перепрофилирование ее перспективных членов (перевод Анастасии Раковой на социальный блок). Москва становится центром обкатки новых технологий (в частности, заявленная программа цифровизации).

Среди сохранивших свои позиции членов путинского Политбюро 2.0 самым неочевидным функционалом обладает глава правительства Дмитрий Медведев. Национальные проекты не всегда курируются лично премьером, да и прошлый позитивный для имиджа и усиления влияния опыт ведения национальных проектов, начатых на втором сроке президентства Путина, полностью повторить невозможно. В итоге можно отметить разве что кураторство им АПК на фоне снижения командного и символического ресурса премьера, а также ослабления ориентированных на его команду бизнесов (в частности, арест братьев Магомедовых).

Политбюро 2.0 и правительство

Важным фактором поддержания баланса элитных групп является разделение зон неформального кураторства со стороны членов Политбюро 2.0. Самая высокая концентрация интересов наблюдается на фланге госкапитализма, где фигурами вне конкуренции, с точки зрения влияния, остаются главы крупнейших российских госкорпораций Сергей Чемезов и Игорь Сечин. И в то же время бизнес-модели формально частных компаний Геннадия Тимченко и семьи Ротенбергов все в большей степени являются продолжением государственной политики. Они играют ключевую роль в секторе инфраструктурных проектов. Обзор секторов, с точки зрения влияния фигур внутри Политбюро 2.0, представлен ниже. 

Предлагаемая читателям схема элит стала более легкой для восприятия благодаря сокращению количества представленных персон. Как и раньше, схема показывает, что влияние персон падает по мере движения от центра к периферии. Цветовая дифференциация персон привязывает секторальную схему к постоянным категориям модели «Политбюро 2.0»: член Политбюро 2.0, кандидат в члены Политбюро 2.0, член ЦК. На схеме представлены ключевые сектора управления страной: внешняя политика, правоохранительные и правоприменяющие органы власти - силовики, оборона и военно-промышленный комплекс, цифровая экономика и информационные технологии, финансы и социальная политика, инфраструктурные проекты и топливно-энергетический комплекс. В ряде случаев дополнительно выделены подсектора.

В обновленном после президентских выборов правительстве РФ влияние полноправных членов Политбюро 2.0 на министров остается определяющим. Практически сложно назвать министра, так или иначе не аффилированного с кем-то из членов Политбюро 2.0. В сложившихся условиях важную роль противовеса влиянию членов Политбюро 2.0 играют вице-премьеры правительства Дмитрия Медведева. Облеченные личным доверием президента они - в теории - должны демпфировать то давление, которое оказывается со стороны членов Политбюро 2.0 на правительство и на ход выработки решений. В настоящее время такой технический блок управления большого правительства Владимира Путина состоит из вице-премьеров и высокопоставленных сотрудников АП, имеющих в нашей модели статус кандидатов в члены Политбюро 2.0.

Стратегии членов Политбюро 2.0 на расширение влияния

Высокое давление, оказываемое на правительство со стороны членов Политбюро 2.0, связано с избранной тактикой поведения элитных групп до следующего транзита власти. Разнообразием тактик представители правящей элиты наблюдателей не радуют. Каждый член Политбюро 2.0 претендует на то, чтобы курировать очень большую структуру, которая распоряжается большим объемом ресурсов. В теории тяжесть подобной конструкции должна исключить возможность ее безболезненного расформирования (too big to fall), а иногда и простого реформирования, то есть передачи другому влиятельному члену правящей коалиции. Причем члены Политбюро 2.0 постоянно проводят экспансию в своей и смежных сферах, поглощая более мелких игроков.

Кроме того, они регулярно взваливают на подконтрольные им структуры дополнительный и непрофильный функционал, пытаясь в той или иной степени угадать пожелания главы государства о необходимости активности в той или иной области. Объяснением (идеологической оберткой) происходящей экспансии чаще всего служит сложная внешнеполитическая обстановка, давление и санкции западных государств. Практическим выводом становится невозможность доверять частному бизнесу, находящемуся вне сферы влияния членов Политбюро 2.0. Так, например, секвестр игроков внутри банковской сферы оставил среди частных банков неприкосновенными те, что ориентирован на интересы Сечина, Ковальчуков, Ротенбергов и Чемезова.

Такая деятельность неминуемо приводит к расширению доли государственных структур в российской экономике. Так, согласно докладу ФАС о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2018 год, за 20 лет доля государства в экономике выросла с 25% примерно в 2,5 раза до уровня 60-70%. ФАС пишет, что в ряде отраслей экономики наблюдается критически низкий уровень конкуренции. На «Газпром», «Роснефть», НОВАТЭК приходится более 70% рынка продажи газа. Дополнительно ФАС выделяет ряд вызовов для российской экономики, среди которых: картелизация экономики; сохранение тенденции к росту государственных монополий; низкий уровень развития малого и среднего предпринимательства; несовершенство регулирования государственных закупок и торгов; несовершенство системы тарифного регулирования и нарушение конкуренции со стороны органов власти.

Секвестр кандидатов в члены Политбюро 2.0

Общее число участников, включенных в модель Политбюро 2.0, серьезно сократилось.

Секвестр участников связан в первую очередь с системной деградацией влияния крупного частного бизнеса. Представители российского частного бизнеса все чаще становятся не более, чем младшими партнерами операторов госкапиталистических проектов. Текущие условия деятельности неблагоприятны для роста их влияния. Неуспешные проекты зарубежной экспансии снижают привлекательность частного бизнеса как инструмента реализации внешнеполитической экспансии. Модель совместных бизнесов с элитами других стран показала свою ограниченную эффективность. Таким образом, участники блока «Частный бизнес» были понижены до уровня ЦК.

Второй важный элемент сокращения списка кандидатов в члены Политбюро 2.0 - продолжающаяся внутренняя конкуренция среди групп силовиков. В юридическо-силовом блоке кандидатов в члены Политбюро 2.0 осталось пять фамилий. И здесь не предел. Антикоррупционная кампания исчерпывает свой ресурс. Под прицелом оказываются сами борцы с коррупцией, как показала недавняя серия громких задержаний силовиков. По-прежнему нет члена Политбюро 2.0, который всецело отвечал бы за контур безопасности. Путин и есть главный силовик. Его практика по-прежнему строится на принципе поощрения конкуренции силовых структур.

В данный момент можно выделить несколько конкурирующих центров: тандемы Бортников-Бастрыкин (при ведущей роли ФСБ) и Золотов-Зиничев. Стоит отметить расширение функционала МЧС, в рамках которого создается собственная система мониторинга. Очевидно усиление роли Генпрокуратуры и лично Юрия Чайки, который все чаще выходит на публику со знаковыми инициативами. Все более значимую политическую роль играет ФСО, обладающая собственной информационно-социологической службой.

Спикер Госдумы Вячеслав Володин снизил влияние на политические партии и ОНФ и понес потери в своей региональной сети. Однако надо отметить постепенный рост субъектности парламента и его роль в качестве медиатора значимых конфликтов (реновация в Москве и пенсионная реформа), а также отмечавшееся выше повышение активности и Володина, и его коллеги Валентины Матвиенко на внешнеполитическом фронте.

Третья важная тенденция внутри кандидатского корпуса - отсутствие представителей идеологического блока среди полноправных членов Политбюро 2.0, что в целом открывает возможность для кандидатов, претендующих на статус идеологов, нарастить свое влияние и стать полноправными членами Политбюро 2.0. С указанной точки зрения, среди наиболее ресурсных кандидатов в члены Политбюро 2.0 - первый заместитель главы администрации президента Сергей Кириенко и глава Счетной палаты Алексей Кудрин.

Заключение

Перегруппировка внутри большого правительства, предшествующая транзиту 2021-2024 годов, не завершена. Можно ожидать значимых кадровых перестановок в течение ближайшего времени, в первую очередь в корпоративном секторе, и донастройки правительства.

Продолжится активная борьба за наполнение кадрового резерва и назначения в регионах.

Несмотря на рост конкуренции внутри Политбюро 2.0, выяснение отношений между группами пока искусственно удерживается за рамками публичного политического процесса. Основными методами конкуренции групп становятся кадровый лоббизм, информационные войны (переместившиеся в анонимные каналы мессенджера Telegram) и использование силового инструментария. Причем количество игроков, имеющих иммунитет от силового преследования, стремительно сокращается. Рост антиистеблишментных настроений (в условиях проблем с лидерством в партиях системной оппозиции КПРФ и ЛДПР и проседанием «Справедливой России») так или иначе сделает востребованным создание новых популистских проектов, которые могут быть как преимущественно низовыми (типа движения «Пять звезд» в Италии), так и санкционированными властью (формат блока «Родина» образца 2003 года или движения Эммануэля Макрона во Франции). Из потенциально привлекательных идеологических ниш можно выделить региональный патриотизм и экоактивизм.

Члены Политбюро 2.0 вынуждены будут гораздо больше внимания уделять публичному продвижению своих проектов и формированию устойчивой репутации. Наличие информационного, имиджевого и политтехнологического ресурса станет значимым преимуществом для групп и их выдвиженцев в новой гонке преемников.