Миграционные проблемы Воронежской области попали в доклад «Незыгаря» о региональном госуправлении

В первой половине 2024 года.

К регионам-лидерам по управленческой эффективности относятся 12 субъектов: Москва, Татарстан, Нижегородская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Чечня, Санкт-Петербург, Ленинградская, Тульская и Кемеровская области, Башкирия, Севастополь и Ненецкий автономный округ.

Для них характерны существенная поддержка на федеральном уровне, лоббистские возможности губернаторов и членов их команд. Внутриэлитные противоречия купированы либо находятся под контролем. В некоторых случаях они носят латентный характер, не сказываясь (в данный момент) на качестве управления.

Эффективность управления во многом коррелирует с социально-экономическим потенциалом субъектов. Большинство из регионов-лидеров занимает ведущие позиции по многим параметрам социально-экономического развития, в том числе тем, что относятся к качеству жизни населения.

Вместе с тем регионы с высокой эффективностью не лишены известных рисков, которые могут отразиться на системе управления. В первую очередь - нарастающая череда антикоррупционных расследований, находящаяся в кризисном состоянии инфраструктура ЖКХ. 

Для Кемеровской и Тульской областей риском может стать уход прежних руководителей, обладавших существенной поддержкой федеральной элиты, для Севастополя - угрозы в сфере безопасности.

Группа лидеров носит устоявшийся характер. Среди них - субъекты Федерации со столичным статусом (Москва, Санкт-Петербург) и большими возможностями развития. Выделяются нефтегазовые регионы, а также Татарстан и Башкирия, которые имеют к тому же достаточно развитую нефтегазовую промышленность.

Мощный экономический фундамент, безусловно, помогает выстроить эффективную управленческую конфигурацию, но в то же время является в ряде случаев фактором повышенных внутриэлитных рисков (Санкт-Петербург, Ленинградская область). 

Обращает на себя внимание отсутствие в группе лидеров Московской области. Прежде всего - в связи с внутриэлитной напряжённостью и проблемами в сфере ЖКХ, которые были заметны минувшей зимой. За последние годы виден прогресс в госуправлении Тульской и Нижегородской областей.

В группу регионов с эффективностью выше средней вошли Красноярский, Краснодарский и Приморский края, Московская, Самарская, Тюменская, Томская, Калининградская, Ярославская, Вологодская, Белгородская и Ростовская области, Крым, Республика Алтай и ряд других.

Субъекты характеризуются определённой устойчивостью при заметном наличии факторов, негативно сказывающихся на эффективности управления.

Для большинства регионов группы характерно относительно устойчивое социально-экономическое положение, но потенциал дальнейшего развития у многих из них не очень высок (за исключением Московской области и Краснодарского края). Внутриэлитные конфликты в большинстве случаев контролируемы, имея, впрочем, потенциал роста.

Среди негативных факторов выделяются проблемы в системе ЖКХ (особенно заметные для Подмосковья). Белгородская, Ростовская области и Крым испытывают проблемы в сфере безопасности, которые связаны с их близостью к зоне специальной военной операции.

В Ростовской области фиксируется рост недовольства граждан, глава региона испытывает серьёзное давление со стороны общественного мнения. Текущий фон усиливается ввиду резонансных негативных кейсов, таких как захват заложников в СИЗО. 

В Самарской области система управления испытывает большое напряжение из-за массовых антикоррупционных расследований и экстренной отставки губернатора Д. Азарова.

В Московской области фактором, негативно сказывающимся на эффективности, помимо неудовлетворительной работы системы ЖКХ стали внутриэлитная фронда и слухи о возможной отставке губернатора, вызванные, в том числе, его близостью к команде бывшего министра обороны С. Шойгу. Хотя А. Воробьёву удалось сохранить должность, его позиции в регионе не выглядят прочными. Тем не менее сейчас речь об отставке Воробьёва не идёт, что подтвердила его недавняя встреча с президентом.

Белгородская область и Крым отличаются устойчивостью и высокой эффективностью госуправления, но близость к зоне СВО, периодические обстрелы ВСУ создают очевидные проблемы с безопасностью и сопутствующие социально-экономические сложности. 

Невысокий уровень социально-экономического развития затрудняет развитие Алтая. Однако назначение в регион ресурсного А. Турчака может способствовать привлечению федеральных средств. Статус нового врио и его федеральный бэкграунд не предполагают серьёзной фронды со стороны местных элит.

В группу регионов со средней эффективностью попали 14 субъектов. В том числе Свердловская, Челябинская, Воронежская, Волгоградская, Омская, Иркутская, Новосибирская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Ставропольский, Пермский, Хабаровский края и другие субъекты Федерации.

Для регионов со средней эффективностью характерно наличие ярко выраженных многочисленных проблем, негативно влияющих на систему управления. Многие из них, включая перечисленные, обладают существенным социально-экономическим потенциалом, который может позволить им решить острые вопросы.

Одними из главных проблем Свердловской области являются наличие внутриэлитной фронды и недостаточная поддержка губернатора на федеральном уровне, что выражается в периодических информационных атаках на регион и его руководство во влиятельных СМИ. Не способствуют высокой эффективности регулярно возникающие протестные кейсы, особенно в административном центре субъекта.

В соседней Челябинской области дестабилизирующим фактором выступают многочисленные антикоррупционные расследования, что держит систему управления в напряжении. Важным фактором остаются хронические экологические проблемы, охватывающие большую часть субъекта.

Миграционные проблемы оказывают негативное влияние на развитие Воронежской области. Здесь же негативно сказываются на эффективности управления многочисленные локальные кейсы, выходящие в федеральную информационную повестку. Такие как скандал с раздеванием школьниц во время проведения ЕГЭ в Воронеже. Предпринимаемые властью шаги по отражению информационных атак пока не выглядят убедительно. 

В Ханты-Мансийском автономном округе смена губернатора призвана повысить эффективность управления. Округу, в котором долгое время не могут назначить руководителей крупных городов, в частности Сургута, необходима перезагрузка управления муниципалитетами. 

Экономические проблемы оказывают существенное влияние на эффективность госуправления во многих регионах Сибири и Дальнего Востока (Камчатский, Хабаровский края, Омская, Новосибирская, Иркутская области и другие субъекты). В частности, перед Хабаровским краем остро стоят вопросы оттока населения и решения наболевших инфраструктурных проблем. Смена губернатора может привести к обострению внутриэлитной фронды.

В группу регионов с низкой эффективностью попали 19 субъектов. Показательно, что из них много регионов, относящихся к Северному Кавказу. В группе аутсайдеров Мурманская, Орловская, Псковская, Курганская, Костромская, Рязанская области, Дагестан, Северная Осетия, Хакасия, Карелия, Алтайский край, Еврейская автономная область, Чувашия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Коми, Тыва и Ингушетия.

Регионы отличаются большим количеством накопленных проблем, которые не дают системе госуправления возможность эффективно функционировать. Уровень управленческой эффективности различный. Но аутсайдерами являются Коми, Карачаево-Черкессия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария и Алтайский край. К ним же относится Чувашия, глава которой О. Николаев явно не оправдывает выданных ему авансов.

Объективный анализ показывает, что в регионах с низкой эффективностью главы - в силу различных причин - не смогли настроить режим оптимального использования имеющихся ресурсов. В ряде республик Северного Кавказа заметен антикоррупционный тренд, который вынуждает задуматься о введении внешнего управления.

С другой стороны, объективная сложность регионов Северного Кавказа и Сибири, попавших в число аутсайдеров, - дефицит ресурсов и возможностей для развития, что заметно на примере Еврейской автономной области или Тывы.

В Ингушетии - высокий уровень безработицы и низкое качество жизни. Очевидный дефицит достижений имеет место в Тыве. Ослабление позиций С. Шойгу может привести к снижению федеральной поддержки главы региона, способствовать обострению внутриэлитных противоречий в республике. 

В Коми региональным лидером допущены серьёзные коммуникационные ошибки в работе с гражданами, что сказалось на его популярности у людей и отчасти на поддержке со стороны федеральной элиты. Плюс против В. Уйбы играет контрэлитная фронда (варяги - местные). В республике высоки риски проявления социального недовольства в связи с большим количеством проблемных тем (экология, работа системы ЖКХ).

Проблемы Рязанской области связаны с дефицитом ресурсов и близостью Москвы. Например, многие врачи предпочитают работать в столице или Московской области, что негативно сказывается на показателях развития субъекта.

Характерно, что в списке аутсайдеров много регионов, которые в значительной степени зависимы от поддержки федерального центра. Зачастую препятствием в выстраивании эффективного госуправления становится нехватка собственных ресурсов.

Губернаторский корпус чувствует себя достаточно благоприятно в условиях уменьшения объёма публичной критики в его адрес. Но активный пиар главы регионов сохраняют для контроля за информационными пространствами и формирования соответствующего имиджа в глазах федеральных кураторов.

В то же время очевидно сокращение открытого диалога глав многих регионов с гражданами. Стимулы для прямого диалога с гражданами, в том числе в рамках посещения населённых пунктов региональной периферии, - весьма ограничены. Губернаторы предпочитают развивать коммуникацию через массмедиа и нередко - одностороннюю. Выстроенная система ЦУРов и другие аналитические инструменты позволяют оперативно получать информацию о социальном недовольстве и локальном протесте, однако региональные власти реагируют на протестную повестку не всегда.

Пиар губернаторов теперь в большей степени связан с позиционированием вокруг СВО, а не с социально-экономическими успехами. Последнее тоже имеет место, но в существенно меньших объёмах, чем ранее.

Проведение СВО и установление контроля над региональными СМИ, а также активно транслируемый тезис о необходимости сплочения общества позволили многим губернаторам побороть внутриэлитную фронду. Хотя речь здесь в большей степени идёт том, что она приняла латентный характер.

Некоторые исключения составляют ситуации в Новосибирской, Ульяновской, Свердловской, Астраханской, Курганской, Липецкой, Орловской, Оренбургской областях, Карелии, Забайкальском крае и ряде других регионов. Их главы так или иначе вынуждены постоянно отражать информационные и прочие атаки контрэлит. Сложность для многих губернаторов, особенно назначенных в последнее время, представляет их слабая связь с субъектами, в которые они направлены работать (В. Федорищев в Самарской области, А. Турчак в Алтае).

Поддержка федерального центра может стать важным фактором в достижении лояльности со стороны местных элит. Но она не может обеспечить расположение населения. Поэтому федеральный центр будет ориентировать губернаторов на активное решение проблем граждан и укрепление авторитета власти на местах. Последнее достигается только эффективной управленческой политикой. 

Заметным негативным фактором, который понижает эффективность госуправления, становятся коррупционные скандалы (Московская и Томская области, Краснодарский край). Антикоррупционные кейсы в большей или меньшей степени сотрясают большинство субъектов. Правда, в ряде случаев, как показывает самарский пример, они могут привести к разбалансировке системы управления и потере губернатором кресла.

В целом управляемость в регионах повышается. Но экономические показатели растут далеко не во всех субъектах, что связано как с внешнеэкономической конъюнктурой, так и с неэффективными управленческими моделями.

Регионы России характеризуются высоким уровнем экономической дифференциации. Постиндустриальный сегмент экономики развит преимущественно в мегаполисах и ряде крупных городских агломераций. Как следствие - именно развитые регионы имеют более высокую степень экономической эффективности в текущей ситуации. К тому же большинство из них ушло от привязки к промышленному сектору. Здесь активнее развивается малый и средний бизнес, который показывает более высокий уровень адаптивности.

Однако почти всем регионам необходимо серьёзное усиление работы на уровне привлечения новых инвестиций в экономику. В условиях санкций инвестиции пока носят ограниченный характер. Причём, как правило, речь идёт про деньги крупных государственных компаний, и их привлечение часто - результат лоббистской деятельности губернаторов и членов их команд. Тем не менее ряду субъектов (Москва, Татарстан, Московская область, Башкирия, Тюменская область, Краснодарский край и другие) удаётся сохранить высокую инвестиционную привлекательность.

Анализ экономического развития регионов показывает, что в целом они справились с санкционным давлением и адаптировались к новым условиям. В ряде отраслей зафиксирован рост показателей. Например, увеличились объёмы ввода в строй жилых и нежилых помещений, сдачи жилья. После прошлогоднего снижения высокие темпы роста демонстрирует индекс промышленного производства. Самая заметная негативная динамика ожидаемо фиксируется в добыче углеводородов, что негативно сказывается на экономических показателях ряда субъектов (Сахалинская область, ХМАО и другие).

В условиях сокращения собственных возможностей лоббизм и потенциал влияния на федеральную политическую элиту приобретают для глав региональных администраций всё большее значение. Одновременно задачи устойчивого экономического развития привели к расширению полномочий губернаторов. Их ответственность повышается, интенсификация работы региональных и муниципальных администраций предполагает оптимальное использование имеющихся кадровых, финансовых, организационных и иных ресурсов. Важным направлением остаётся сохранение доступа к федеральному финансированию.

Анализ показал, что региональные власти стараются выстроить сбалансированную систему мер социальной поддержки. Однако отдельные негативные кейсы говорят о том, что реагирование на проблемы по-прежнему часто запаздывает, носит реактивный, а не проективный характер.

Наибольшую управленческую эффективность в сфере регулирования социальных отношений демонстрировали субъекты Федерации, которые:

а. проводят социально ориентированную политику, направленную на поддержку широких слоёв населения, последовательно расширяя и дополняя имеющуюся систему мер поддержки. В первую очередь речь идёт о поддержке военнослужащих, находящихся в зоне СВО, и членов их семей;

б. принимают оперативные меры реагирования на возникающие конфликтные или сложные ситуации, в том числе в ЖКХ и здравоохранении, которые остаются наиболее проблемной сферой почти во всех субъектах;

в. осуществляют продуманную социально-экономическую политику: принимают меры по поддержке малого и среднего бизнеса; запускают программы, направленные на преодоление последствий экономического кризиса;

г. проводят последовательную и сбалансированную информационную политику, направленную на формирование общественного мнения, что приводит к существенному снижению напряжения в информационном поле и социальной мобилизации населения;

Испытывают проблемы, связанные с большим числом негативных информационных поводов, которые не купировались в достаточной степени позитивными событиями, - Ивановская, Самарская, Свердловская, Оренбургская области, Коми и другие регионы. Предложенные меры региональной социальной поддержки населения здесь порой носят частный характер либо вообще отсутствуют.

Следует отметить, что разрыв в уровне социального развития продолжает увеличиваться. Если экономически устойчивые субъекты уже представили развитую систему мер поддержки населения, то многие регионы социально-экономической периферии избегают темы или заявляют о том, что вопросы прорабатываются.

Ближайшая социально-экономическая задача глав регионов заключается в реализации заявленных стратегических планов, которые позволят предложить новую повестку развития. Она предполагает сохранение и в перспективе увеличение темпов социально-экономического развития, что будет иметь непосредственный выход на социальную сферу.

Однако сохранение даже существующих темпов экономического развития невозможно без повышения оптимальности использования имеющихся ресурсов. Тем более в условиях очень серьёзных санкционных ограничений и режима постоянных трудностей извне.

Среди рисков, которые будут оказывать ключевое влияние на систему управления в регионах, выделяются следующие:

- близость к зоне СВО и опасность атак БПЛА (Белгородская, Курская и Ростовская области, Крым, Севастополь);

- угрозы безопасности, связанные с возрастанием террористической активности (Дагестан и республики Северного Кавказа в целом, столицы и крупные мегаполисы);

- межнациональные проблемы и проблемы, связанные с миграционной повесткой (Северный Кавказ);

- внутриэлитные противоречия и конфликты, негативно сказывающиеся на процессе управления регионом (Ингушетия, Курганская область, Бурятия);

- коммуникативные ошибки представителей власти и связанные с ними потеря доверия и понижение управляемости (Коми, Карелия, Оренбургская область);

- проблемы в системе ЖКХ и в целом серьёзные проблемы инфраструктурного характера, включая рост цен на ЖКУ без улучшения качества самих услуг (Московская и Астраханская области, Санкт-Петербург);

- социально-экономический и локальный протест населения (Московская область, Бурятия, Приморский край);

- экологические проблемы, высокий потенциал возникновения природных ЧС (Красноярский край, Курганская, Челябинская области, большинство регионов Сибири и Дальнего Востока);

- резонансные кейсы, например, проблема бродячих собак (Бурятия, Якутия, Удмуртия, Астраханская область и ряд других субъектов).

Умение глав регионов и их команд эффективно решить указанные проблемы во многом обусловит стабильность функционирования региональных систем политического и социально-экономического управления.

Прогнозы относительно развития системы госуправления в регионах

1. Достаточно высокий уровень управляемости в подавляющем большинстве субъектов парадоксальным образом ведёт к снижению эффективности госуправления, в том числе в аспекте социально-экономической политики. Нужны меры, направленные на стимулирование эффективности управления, а не политической управляемости.

2. В ближайшие месяцы губернаторы испытают больше проявлений контрэлитной фронды, что особенно касается недавно назначенных врио.

3. Значимым фактором, определяющим эффективность управления в ближайшие месяцы, станет способность к купированию социально-экономического недовольства и проблем в сфере межнациональных отношений, выстраивание совместной эффективной работы с федеральными органами по обеспечению безопасности и противодействию терроризму.

3. Антикоррупционные кейсы становятся мощным фактором, способным разрушить репутацию главы региона и его команды. В нынешних условиях они один из ключевых факторов, которые определят динамику состояния публичной власти и её авторитет в субъектах.

4. Главы регионов используют ситуацию с СВО и ужесточением политической вертикали в своих интересах. В субъектах уменьшается волна критики в их адрес, местные СМИ активно наполняются пиаром и позитивными новостями. Заметно, что губернаторы всё более нетерпимы к публичной критике. Вместе с тем излишний пиар не способствует эффективности госуправления, что заметно в ряде регионов. Режим публичной и фактурной критики губернаторов может работать на повышение качества госуправления в большинстве субъектов.

5. На вторую половину года приходится реализация многих нацпроектов. Уже в первые шесть месяцев некоторые регионы критиковались центром за отсутствие заметных результатов. В следующих месяцах антикоррупционный контроль значительно усилится. Одновременно ожидается значительный дефицит региональных и муниципальных бюджетов в ряде субъектов, что может привести к срывам или корректировке планов социально-экономического развития.

6. Во второй̆ половине года следует ожидать новых всплесков протестных настроений на региональном и местном уровнях. Как показывает социология, в обществе силён запрос на легальный̆ и безопасный̆ способ их канализации, что связано с накоплением проблем в самых разных сферах. В то же время потенциал для расширения социального недовольства и тем более протеста в большинстве регионов страны не растёт, а чаще всего снижается.

7. Обеспечивать баланс и минимизацию проявлений социального недовольства в нынешних условиях большинство региональных администраций без силовиков уже не может. Прослеживается тенденция, согласно которой многие региональные администрации взяли курс на закручивание гаек. Но если в отношении борьбы с остатками несистемной оппозиции или религиозными экстремистами жёсткие меры находят поддержку федерального центра, то попытки подавления недовольства из-за локальных кейсов с помощью силового ресурса контрпродуктивны с точки зрения укрепления доверия всей власти.

8. В первые месяцы 2024 года в связи с президентскими выборами было заметно желание многих глав регионов минимизировать социальное недовольство на местах и ввести мораторий на непопулярные решения. В значительной мере - удалось. Но проблемой является то, что региональные администрации нередко предпочитают не реагировать на сигналы с мест до тех пор, пока ситуация не станет критичной. Во второй половине года федеральный центр намерен жёстче спрашивать с глав регионов в случае возникновения резонансных кейсов, подрывающих доверие к власти.