Полгода правительства Михаила Мишустина

Доклад коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг».

Правительство Михаила Мишустина оказалось в беспрецедентной ситуации отсутствия традиционного медового месяца - спокойного предварительного периода подготовки новых экономических решений, направленных на стимулирование экономического роста. Оно столкнулось сразу с тремя кризисами, которые пришлось разрешать в форсированном режиме. По результатам опроса экспертов-членов Российской ассоциации по связям с общественностью, лучше всего правительство справилось с кризисом нефтяных цен, чуть хуже - с периодом болезни коронавирусом Михаила Мишустина, а самым трудным для борьбы оказался коронавирусный кризис. Теперь же, после некоторой стабилизации ситуации с Covid-19, новому правительству предстоит показать, насколько эффективно оно готово решать те задачи, для выполнения которых оно изначально было сформировано (рост темпов экономического роста, перезапуск национальных проектов, цифровизация и т.д.).

Большая часть экспертов РАСО полагает, что новое правительство в данный момент является техническим (78%), 9% опрошенных считают новый состав кабинета министров правительством одной темы - цифровизации, только 8% рассматривают правительство Мишустина как правительство прорыва.

Как уверены опрошенные члены РАСО, наиболее эффективно правительство продемонстрировало себя в вопросах коммуникации - 3,8 балла из 5. Чуть хуже правительство справляется с администрированием - 3,6 баллов. Больше всего вопросов возникает насчет формирования стратегического видения - эксперты РАСО оценивают соответствующий параметр эффективности в 2,3 балла.

По мнению опрошенных членов РАСО, наиболее вероятным сценарием выхода из кризиса для правительства станет программа новой послевоенной пятилетки, которая делает ставку на форсирование инфраструктурных проектов и мобилизацию ресурсов под кураторством членов путинского Политбюро 2.0. Менее вероятным представляется сценарий либерализации экономики - новый НЭП. Наименее вероятным сценарием, по версии экспертов РАСО, является реализация нового плана Маршалла, который предполагает привлечение ресурсов внешних игроков.

С точки зрения реконфигурации групп влияния, в Политбюро 2.0 в составе нового правительства серьезно ослабла группа Дмитрия Медведева. В то же время усилились группы Игоря Сечина и Сергея Собянина. В новом правительстве сразу пять человек, аффилированных с мэром Москвы (Марат Хуснуллин, Максим Решетников, Владимир Якушев, Валерий Фальков, Владимир Колокольцев). Представительство таких групп, как Сергей Чемезов, Николай Патрушев, Ковальчуки, Ротенберги, Тимченко можно расценить как стабильное. Отметим, что сразу четыре вице-премьера в новом правительстве ориентированы лично на Мишустина (Дмитрий Чернышенко, Дмитрий Григоренко, Виктория Абрамченко, Алексей Оверчук), хотя пул их полномочий скорее административно-бюрократический, нежели сугубо политический.

В рейтинге устойчивости членов правительства среди вице-премьеров в Топ-3 попали Андрей Белоусов, Татьяна Голикова и Марат Хуснуллин, пятерка наиболее устойчивых министров - Сергей Шойгу, Антон Силуанов, Сергей Лавров, Денис Мантуров и Александр Новак. Отметим, что практически все из перечисленных членов правительства ориентированы скорее лично на президента, нежели на конкретного члена Политбюро 2.0 и обладают высокой степенью политической автономии. Отдельно отметим руководителя Роспотребнадзора Анну Попову, которая стала самой упоминаемой среди глав федеральных служб за первые полгода (более 95 тыс. упоминаний - по данным «Медиалогии»), зачастую артикулируя автономную от других управленческих структур повестку по вопросу противодействия коронавирусу.

Введение

В начале 2020 года главными событиями в политической жизни страны стали отставка правительства и предложения президента изменить основной закон российского государства - Конституцию. Отставка правительства Дмитрия Медведева объяснялась снижением динамики работы коллективного органа власти и необходимостью кадрового обновления. Существенным фактором могла явиться вероятная усталость самого Медведева, который занимал пост председателя правительства рекордный срок для новейшей истории России (7,5 лет). Таким образом, переход Медведева на специально созданную для него должность замглавы Совета безопасности - не обязательно понижение, а скорее этап традиционной для Владимира Путина ротации элит. Отметим, что предыдущему составу правительства удалось сформировать комфортный финансовый резерв для новых реформ в виде Фонда национального благосостояния. Члены правительства Михаила Мишустина во многом были призваны конвертировать накопленные резервы в создание новых точек экономического роста, в том числе для реализации целей, зафиксированных в национальных проектах. Важно подчеркнуть, что за первые полгода работы Мишустин ни разу не критиковал Медведева и членов его правительства. Медведев также отвечал взаимностью и высказывался о Мишустине и обновленном кабинете министров исключительно в дружелюбной манере. Поэтому кадровая перестановка не вызвала какого-либо напряжения между новым и старым премьер-министрами.

В момент своего назначения правительство Михаила Мишустина позиционировалось в медиа как правительство экономического прорыва. Сценарий виделся как основной и оптимистичный. В то же время в дискуссии вокруг кадрового состава и приоритетов работы правительства отчетливо были видны два других сценария. Скептический - техническое правительство, похожее с некоторыми оговорками на правительство Михаила Фрадкова образца 2004 года. Умеренно-оптимистичный сценарий - правительство Мишустина является правительством одного вопроса, в данном случае - цифровизации системы управления.

При обновлении кадрового состава правительства РФ произошли изменения с точки зрения баланса интересов членов и кандидатов в члены Политбюро 2.0. О группах влияния подробно рассказано в основной части доклада. С точки зрения проекции влияния элитных групп, правительство можно назвать фрагментированным. Важным фактором изменения элитного баланса может стать появление целой группы вице-премьеров, ориентированных на Мишустина, что потенциально будет оказывать сдерживающее влияние на лоббистские возможности других групп. Отметим, что на этапе формирования правительства за счет коммуникационной открытости, выстроенной медиастратегии и наличия политической поддержки Мишустину в целом удалось нивелировать негативный эффект от информационной атаки в свой адрес. Публикация критических материалов помимо прочего стала следствием предыдущих эпизодов работы Михаила Мишустина во главе Федеральной налоговой службы, когда его деятельность по противодействию серым схемам ухода от налогоообложения натолкнулась на серьезное сопротивление, которое выражалось, в том числе, в информационных атаках.

К концу марта 2020 года повестка и контекст работы правительства полностью изменились под воздействием распространения вируса Sarp-Cov2 и сопровождавшего пандемию информационного цунами. Ни один из январских сценариев в полной мере реализован не был.

Сделать из правительства полноценный антикризисный центр противодействия неконтролируемому распространению болезни также не получилось. Во многом так произошло из-за перераспределения задач внутри расширенного правительства - управление осуществлялось непосредственно из Кремля в ручном режиме. В борьбе с коронавирусным вызовом наиболее заметными фигурами стали глава Роспотребнадзора Анна Попова, мэр Москвы Сергей Собянин и другие главы регионов. В процесс разрешения кризиса нефтяных цен были вовлечены лично Владимир Путин, министр энергетики Александр Новак и менеджмент нефтяных компаний.

В подготовку всероссийского опроса по закону об изменениях в Конституцию правительство практически не вмешивалось, здесь оператором выступала исключительно администрация президента. Кратковременный кризис, вызванный болезнью премьер-министра, и вовсе оказался незначимым.

Как результат воздействия внешних факторов и адаптации системы управления к ним зависимость политического успеха стратегии элитных субъектов от наличия патронажных связей возросла. Причем необходимость следовать формальным инструкциям, на производство которых в виде нормативно-правовых актов ориентировано правительство, скорее снизилась. Как результат - итоговое позиционирование правительства Михаила Мишустина оказалось далеким от изначальных вариантов. Мы видим скорее среднюю интенсивность работы. Пока не просматривается возможность выйти на работу с заявленной в оптимистичных сценариях глобальной повесткой. Вместе с тем рейтинги одобрения самого премьер-министра показывают: правительству и лично Мишустину удалось сохранить устойчивые политические позиции, несмотря на: а. трансформацию, в ходе которой позиционирование как правительства прорыва оказалось размыто, б. отсутствие медового месяца - спокойного предварительного периода подготовки новых экономических решений, направленных на стимулирование экономического роста.

Несколько парадоксально, но такой итог был достигнут во многом за счет наличия расширенного правительства - именно так Владимир Путин в середине июня назвал собственную систему управления российским государством, которая позволила стабилизировать ситуацию с коронавирусным кризисом. Таким образом, подтверждается существование «Большого правительства» - управленческой концепции, описанной в докладах коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг».

Группы влияния и кадровый состав правительства

Главным структурным изменением кадрового состава правительства стало ослабление группы Дмитрия Медведева - свои посты покинули сразу семь министров, ориентированных на экс-премьера: фактически Медведев утратил кадровый ресурс влияния на новый кабинет министров, сохранив лишь Константина Чуйченко на посту министра юстиции. Также в новом составе правительства потеряли свое кадровое представительство Алишер Усманов (уход экс-министра спорта Павла Колобкова) и Сергей Иванов (понижение экс-министра по делам Северного Кавказа Сергея Чеботарева).

Обновленный состав правительства зафиксировал сразу несколько структурных изменений представительства групп влияния - у кадровых перестановок появились новые бенефициары:

1. Появление в правительстве новой группы влияния, непосредственно ориентированной на Михаила Мишустина. В состав кабинета министров вошли четверо вице-премьеров (Виктория Абрамченко, Дмитрий Григоренко, Алексей Оверчук, Дмитрий Чернышенко), которые карьерно напрямую связаны с новым премьер-министром и естественным образом его поддерживают. Важно, что Мишустину удалось поставить своего человека Даниила Егорова на пост главы ФНС, сохранив персональное влияние на налоговое ведомство. Попытка сбить команду Мишустина на взлете с помощью материалов о якобы неоправданно больших доходах премьера и его родственников была организована, но, возможно, впервые за историю новой России команда премьера вышла (хоть и опосредованно) с ответными публичными заявлениями, которые заметно снизили накал дискуссии.

2. На бумаге полномочия ориентированных непосредственно на Мишустина членов правительства по управлению действиями министерств серьезны, но носят подчеркнуто неполитический, рутинно-бюрократический характер. Обстоятельства заметно сказались на возможностях влияния премьера на ситуацию в стране после того, как коронавирусная угроза переросла в полноценный политический кризис, повлекший отмену апрельского голосования по Конституции и парада Победы 9 мая, введение рядом субъектов чрезвычайных мер информационного контроля за передвижением граждан, напоминающих ограниченное военное положение.

3. Контроль над бюрократическим аппаратом правительства оказался в ведении Мишустина, но, как финансово-экономический, так и промышленный блок управления сохранили ранее завоеванную автономность. С точки зрения баланса влияния элитных групп, новое правительство можно назвать фрагментированным. Среди ключевых федеральных министров, сохранивших высокую автономность, в первую очередь отметим Антона Силуанова (министерство финансов) и Александра Новака (министерство энергетики), которые ориентированы лично на президента. Автономия главы Минфина Силуанова представляется наиболее высокой - его министерство оказалось единственным выведенным за рамки системы вице-премьерского кураторства над федеральными органами исполнительной власти. Однако не стоит искать здесь линии конфликта внутри правительства - рабочие отношения Силуанова и Мишустина уже очень долгое время остаются здоровыми: так было на прежних постах, так остается и сейчас. Денис Мантуров (министерство промышленности и торговли) по-прежнему ориентирован на главу госкорпорации «Ростех» Сергея Чемезова, а Дмитрий Патрушев (министерство сельского хозяйства) - на своего отца Николая Патрушева (секретарь Совбеза РФ). В то же время произошло аппаратное ослабление Дмитрия Медведева - в новое правительство не вошли (за исключением Чуйченко) министры и вице-премьеры, непосредственно ориентированные на Медведева. Тем самым очевидных кадровых рычагов влияния на деятельность кабинета министров у Медведева в настоящее время нет.

Роль первого вице-премьера Андрея Белоусова по-прежнему вызывает разногласия среди экспертов. Попытки ряда экспертов обозначить чрезмерное возвышение первого вице-премьера Белоусова лишний раз подчеркивают его высокое неформальное влияние за счет личного контакта с президентом. По нашему мнению, не подлежит сомнению усиление будущей конкуренции за выработку антикризисной идеологии (практических шагов и их легитимации), в которой примут участие Михаил Мишустин, Андрей Белоусов, Сергей Собянин и, возможно, Николай Патрушев и Дмитрий Медведев как руководители Совбеза. Причем решение о введении де-факто прогрессивной шкалы НДФЛ в 15% на доходы, превышающих 5 млн рублей в год, можно трактовать, в том числе, как аппаратное влияние Белоусова и его идеологии извлечения сверхдоходов в пользу федерального бюджета (знаменитое письмо Белоусова от августа 2018 года по изъятию 500 млрд рублей от сверхдоходов крупного бизнеса).

4. Стоить отметить высокую востребованность участников команды мэра Москвы Сергея Собянина на федеральном уровне. В новое правительство в итоге вошли пять министров и вице-премьеров, связанных с мэром столицы. Назначение главы столичного стройкомплекса Марата Хуснуллина на пост вице-премьера правительства РФ, а Максима Решетникова на должность министра экономического развития свидетельствуют о значительном усилении позиций мэра столицы Собянина. Мэр Москвы рассматривается как создатель кадрового резерва квалифицированных управленцев, которых федеральная власть может оперативно привлекать для решения задач общероссийского значения.

5. Перемены в правительстве закрепили тренд на особое положение госкорпораций в системе государственной власти. Отметим «Роснефть» и ее новый мегаинфраструктурный проект «Восток Ойл», который призван стать экономическим флагманом в Арктическом регионе. Также «Роснефть» вовлечена в новый проект по генетическим исследованиям, инициированный лично Владимиром Путиным. Согласно одной из точек зрения, именно с главой «Роснефти» Игорем Сечиным у Михаила Мишустина сложились конструктивные взаимоотношения. При отсутствии оппонирования со стороны бывшего вице-премьера Дмитрия Козака в качестве куратора отрасли ТЭК возможности Сечина в части усиления влияния на энергетическую политику существенно возрастают.

Роль «Росатома» будет лишь возрастать по мере развития проекта Северного морского пути. «Росатом» является оператором проекта атомного ледокольного флота, недавно было запущено строительство ледокола «Россия», крупнейшего в мире. Вовлеченность «Росатома» - усиление позиций Сергея Кириенко как экс-руководителя госкорпорации и братьев Ковальчуков как неформальных кураторов атомной промышленности и бенефициаров научных разработок в отрасли. Высокую степень вовлеченности в проекты национального масштаба также демонстрируют «Ростех» (связка Чемезов-Мантуров) и Сбербанк (связка Мишустин-Греф). С учетом формального перехода контроля над Сбербанком от ЦБ к правительству РФ намечается тренд обострения конкуренции по линии государственный vs частный IT-сектор в контексте стремления государства наращивать инструменты агрегирования больших данных и усиление контроля над Интернет-средой. Поэтому Сбербанку может быть отведена роль инструмента консолидации успешных частных сервисов, связанных с технологиями машинной обработки больших данных (Big Data), что усиливает потенциал взаимодействия Германа Грефа и премьера Михаила Мишустина в рамках реализации реформ цифровизации российской экономики и управления.

Правительство и политический контекст

В первое полугодие 2020 года линии интереса, контроля и влияния ключевых политических субъектов были определены чрезвычайно четко. За АП были конституционный процесс и референдум ради укрепления института президента за счет других институтов и теоретической возможности донастроить текущую модель управления до модели исполнительной власти американского образца, замкнув ее полностью на президента и одновременно соединив с субъектами Федерации через Госсовет.

Новому правительству был поручен неформальный перезапуск национальных проектов из майских указов Владимира Путина и их вывод на плановую эффективность. Рост ключевого макроэкономического показателя ВВП должен был быть основан на трех китах:

1. Расширение потребительского спроса с помощью мер социального пакета (из послания Федеральному Собранию Владимира Путина).

2. Стимулирование несырьевого экспорта и развитие импортозамещения путем повышения спроса на продукцию национальной промышленности (триггер - нацпроекты).

3. Трансформация делового климата за счет развития цифровых технологий и минимизации персонального общения чиновник-гражданин/предприниматель.

Перезапуск нацпроектов предполагался за счет дебюрократизации, либерализации законодательства о госзакупках и усиления контроля над целевым расходованием средств.

Сам президент и подчиняющийся ему силовой блок исполнительной власти, направляемый работой аппарата Совета безопасности, который теперь включает в себя двух полноценных членов Политбюро 2.0 (Николай Патрушев и Дмитрий Медведев), должен был сконцентрироваться на внешней политике и выстраивании иерархии угроз для распределения ресурсов на борьбу с ними. Линии повестки госкорпораций остались без существенных изменений своего высокого статуса. Однако инерционная логика разделения повесток между разными структурами управления рухнула вследствие череды наступивших кризисов.

Правительство и кризисы

I. Коронавирусный кризис

Роль правительства. Эффективность реакции правительства Михаила Мишустина на угрозу распространения инфекции на сегодняшний день сложно оценить (кризис не завершен, официальный выход на плато не означает окончания эпидемии). Инструменты ограничения и контроля, которые в опережающем графике стали вводить столица и лично мэр Сергей Собянин, получили поддержку главы государства. В какой-то степени правительство даже с охотой уступило Собянину роль первопроходца и пионера в установлении режима реакции на угрозу, не препятствуя его экспериментам в богатой ресурсами Москве. За период с января по июль 2020 года Собянин лишь немного уступил Мишустину по количество упоминаний в СМИ (369 тысяч у Собянина против 426 тысяч у Мишустина), но в некоторые недели Собянин являлся самым упоминаемым российским политиком после Путина. Можно констатировать, что правительство не стало и не пыталось стать в полной мере единственным антикризисным центром.

Роль федеральных служб и госструктур. Коронавирусный кризис спровоцировал рост влияния федеральных служб и госструктур как ключевых агрегаторов контрольно-надзорных функций. В условиях распространения вируса в масштабах всей страны задачи бюрократического аудита оказались особенно востребованными. Существенно повысилась роль Роспотребнадзора, который ранее, в период руководства эпатажным Геннадием Онищенко, считался скорее чисто техническим органом. Сейчас Роспотребнадзор во многом трансформируется в квазисиловое ведомство, которое оказывает влияние на федеральное и региональное регулирование противовирусных мер и карантинных ограничений. Ведомство получило 1,4 млрд рублей бюджетных средств на разработку диагностических средств и оказывает влияние на структурирование системы тестирования. Глава ведомства Анна Попова внезапно оказалась одним из ключевых спикеров по теме Covid-19, хотя ранее была крайне непубличной фигурой. За первые полгода, по данным «Медиалогии», Попова стала самой популярной фигурой среди глав федеральных служб с более чем 95 тыс. упоминаний в новостных материалах. К концу апреля Анна Попова упоминалась чаще, чем все остальные главы федеральных служб вместе взятые. Заявления самой Поповой могли не совпадать с мнением Минздрава или глав регионов - ее повестка имела высокую степень автономности. Но именно от Роспотребнадзора зависит порядок выхода из карантина и новых правила игры для бизнеса.

Поэтому правительство как консолидированный субъект получило легитимный инструмент регулирования противовирусной борьбы и влияния на региональные власти. Заметим, что ранее такие госструктуры, как ФАС, ФНС, ЦБ, Счетная палата, прошли по похожему пути увеличения полномочий и силовых средств контроля за выполнением своих решений. Не случайно, что их руководителей называли возможными претендентами на пост главы российского правительства после отставки Дмитрия Медведева в январе 2020 года. Отметим во многом беспрецедентное вмешательство Центрального банка РФ во главе с Эльвирой Набиуллиной в процесс стабилизации экономической ситуации за счет снижения ключевой ставки - сначала на 0,5 процентных пункта в апреле и сразу на один процентный пункт в июне. В результате ЦБ установил самую низкую ключевую ставку в новейшей истории России (4,5%). В будущем эксперты прогнозируют в связи с ростом значимости экологической повестки серьезное усиление влияния другой службы - Росприроднадзора.

Вовлеченность Политбюро 2.0. Для ряда членов Политбюро 2.0 (как минимум Собянина, Чемезова, Шойгу) коронавирусный кризис стал окном возможностей для отыгрыша утраченных или не полностью занятых позиций при формировании нового правительства. Сергей Собянин усилил политический капитал за счет формирования трендов противовирусной политики, в то время как Сергей Чемезов ситуативно является одним из ключевых экономических бенефициаров кризиса (за счет получения подрядов на производство средств индивидуальной защиты и другое).

II. Кризис нефтяных цен

Генезис кризиса. Постепенный выход России из сделки ОПЕК+ до 2020 года в условиях роста мировой экономики был рациональной стратегией, так как добровольное ограничение добычи играло на руку тем конкурентам нефтяного рынка, которые не были связаны каким-либо картельными обязательствами по ОПЕК. Однако в планы вмешались Саудовская Аравия и новый коронавирус. В конце 2019 года саудиты попросили дополнительно сократить добычу нефти, поскольку их бюджет не мог претендовать на хороший профицит, будучи сверстанным под цену 80 долларов за баррель. Россия согласилась и пошла навстречу. На ставшей скандальной мартовской встрече ОПЕК+ Саудовская Аравия попросила еще больше сократить добычу нефти, однако Россия не согласилась в связи с появлением уже явных неопределенностей, связанных с начинавшейся пандемией Covid-19, и предложила повременить с решением как минимум месяц, чтобы иметь возможность взвешенно оценить влияние пандемии на параметры спроса. Данное решение являлось консенсусной позицией, согласованной с российским правительством и капитанами российского ТЭК. То есть фактически именно Россия выступала за сохранение сделки ОПЕК+, в то время как саудиты не были готовы соблюдать сделку без новых сокращений добычи. Бенефициарами сокращения могли стать в первую очередь производители тех стран, которые не участвовали в картеле.

Александр Новак до последнего пытался найти точки соприкосновения и договориться о пролонгации ОПЕК+. В результате из-за нежелания саудитов на прежних условиях соблюдать сделку картельное соглашение распалось. Саудовская Аравия развернула ценовую войну, резко нарастив добычу нефти, что способствовало обрушению стоимости барреля до критически низких значений, хотя главной причиной коллапса нефтяных котировок стало стремительное расширение карантинных мер во всем мире - падение спроса в апреле превысило даже самые пессимистичные оценки и составило более чем 25%, или 25 млн баррелей в сутки. Коллапс стал негативным фактором не только для России, но и для США, сланцевая добыча которых становилась абсолютно нерентабельной при столь низких ценах на нефть. Чтобы стабилизировать ситуацию, руководство России и США вступило в переговоры. Владимиру Путину удалось договориться с Дональдом Трампом, а Александру Новаку - с министром энергетики США Дэном Бруйеттом. Новое соглашение позволило не только восстановить ОПЕК +, но и вовлечь в сделку ранее не задействованных игроков, в первую очередь США. Даже несмотря на то что США не подписали официально новую сделку ОПЕК+, они все равно снизили добычу, то есть обещание было выполнено, а цена на нефть достигла 40 долларов за баррель. Таким образом, новое соглашение ОПЕК+ является для России успехом, причем именно РФ выступила в роли ключевого актора стабилизации мирового рынка нефти, обеспечив новый стратегический паритет. Помимо персонально Новака одним из косвенных бенефициаров нового договора по ОПЕК является Михаил Мишустин, который поддержал позицию Минэнерго, демонстрируя командный дух.

Сделка ОПЕК - влияние на акторов рынка. Нестабильный стратегический треугольник США-ОПЕК-РОССИЯ как до коронавирусного кризиса, так и во время него по-прежнему может двигать цены на нефть и ограниченно компенсировать потери от падения спроса, в том числе из-за локдауна в Китае. В треугольнике позиция США важна потому, что они одновременно и крупный потребитель, и крупный поставщик нефти на мировом рынке. Консенсусный прогноз средней цены на нефть в 2020 году находится в коридоре 30-40 долларов за баррель. «Роснефть» и «Лукойл» выглядят наиболее готовыми к кризису нефтяными компаниями - их капитализация восстанавливается быстрее остальных участников рынка при сохранении высоких дивидендных выплат. В ближайшем будущем следует ожидать жесткий торг между российскими нефтяниками, представляющими, в отличие от саудитов, и государственные, и частные компании, по квотам на сокращение добычи, а также продолжение борьбы между «Роснефтью» и «Лукойлом» за интерпретацию итогов сделки ОПЕК+.  

III. Болезнь Мишустина

После известия о госпитализации Михаила Мишустина версия об альтернативном правительстве под руководством первого вице-премьера Андрея Белоусова крайне быстро ворвалась в медийную повестку и так же быстро из нее ушла.

Во-первых, сам Белоусов максимально корректно вел себя по отношению к своему руководителю и не подавал сигналов стремления играть самостоятельную роль. Во-вторых, Владимир Путин несколько раз подчеркнул свою поддержку заболевшего главы правительства. И, в-третьих, Мишустин достаточно быстро вернулся в строй в формате онлайн-конференций с членами правительства.

Несмотря на болезнь Мишустина, работа правительства не выглядела подорванной - сработал механизм, который мы ранее называли «Большое правительство Владимира Путина»: администрация президента, собственно коллективный орган правительство РФ, где отдельно можно выделить ряд вице-премьеров, ориентированных на президента, и подотчетные ему формально, но фактически автономные госкорпорации. Механизмом разрешения аппаратных противоречий между частями Большого правительства и интересами влиятельных элитных групп остается неформальный орган - путинское Политбюро 2.0, в крайнем случае сам президент выступает в роли арбитра, который, судя по переназначению глав «Роснефти» и «Транснефти», придерживается тактики распределенного выделения ресурсов среди своей клиентской сети.

Правительство и общественное мнение

Социологические замеры указывают на постепенную стабилизацию рейтинга как правительства, так и премьера, с незначительной позитивной динамикой. С одной стороны, здесь может быть свидетельство ситуативного успеха правительства в вопросах антикризисных мер и сохранения доверия к новому кабинету министров. С другой стороны, позитивная динамика может быть следствием постепенного снятия карантинных ограничений, которые снижают социальную напряженность. Рейтинг лично Михаила Мишустина пока находится на стабильно высоких уровнях - большую часть негатива исполнительная власть берет на себя как консолидированный субъект. Таким образом, у премьера остается существенный потенциал для конвертации собственного рейтинга в ситуативные выгоды и политического маневрирования. Более того, публично Мишустин ни разу не был подвергнут сколь-нибудь серьезной критике, в отличие от некоторых новичков в кабинете министров - например, министра экономики Максима Решетникова. Отдельно отметим, что в июне Мишустин, по данным опроса «Левада-Центра», впервые занял первое место (не считая Владимира Путина) в рейтинге доверия российских политиков, обойдя Сергея Шойгу. Его позиции могут свидетельствовать о высоком запросе на обновление власти и снижении привлекательности силового блока элит. С точки зрения общественного мнения, у Михаила Мишустина есть два ключевых преимущества - отсутствие провалов вследствие непродолжительного нахождения на посту премьера и образ политика-технократа.

Медийная активность

По данным «Медиалогии», на основе анализа упоминаемости членов правительства Мишустина с января по июль 2020 года в федеральных и региональных СМИ, газетах, журналах, на радио и ТВ в Топ-10 самых популярных вице-премьеров и министров попали следующие персоналии:

1. Татьяна Голикова;

2. Михаил Мурашко;

3. Сергей Лавров;

4. Сергей Шойгу;

5. Сергей Кравцов;

6. Андрей Белоусов;

7. Александр Новак;

8. Антон Силуанов;

9. Денис Мантуров;

10. Марат Хуснуллин.

Медиарейтинг наглядно отражает доминирование коронавирусной повестки за последние полгода - первое и второе место за Голиковой и Мурашко и пятое место Кравцова как представителями социального блока правительства. Сохранение противоречий на международной арене, во многом инерционное, обусловили высокие позиции Шойгу и Лаврова. Высокие позиции заняли те министры, которые обладают наибольшей степенью автономности и патронажем. Шестое место Белоусова, на фоне очевидной востребованности социальной повестки, может восприниматься как успех первого вице-премьера - Белоусов претендует на ключевые позиции в выработке новых антикризисных мер. То же самое можно сказать о Силуанове. Седьмое место Новака - следствие успешных переговоров по сделке ОПЕК+, которые позволили стабилизировать цены на нефть. Мантуров и Хуснуллин занимают высокие позиции в качестве ключевых регуляторов реального сектора экономики (промышленность и строительство). Отметим, что Хуснуллин - единственный ориентированный на Собянина член правительства, которому удалось попасть в десятку рейтинга медийности.

В пятерку наименее упоминаемых членов правительства вошли (по убыванию) Дмитрий Кобылкин, Константин Чуйченко, Дмитрий Григоренко, Алексей Оверчук и Александр Козлов. Для Кобылкина здесь скорее плюс, учитывая значимое снижение конфликтности его министерской повестки (в частности, с темой твердых коммунальных отходов). Низкая упоминаемость Григоренко и Оверчука может свидетельствовать о рутинно-бюрократическом характере их полномочий. Тем не менее для главы аппарата правительства упоминаемость Григоренко в СМИ все равно представляется достаточно низкой. Последнее место Александра Козлова - вопрос бюрократической целесообразности сохранения регионального министерства в условиях сверхполномочий вице-премьера Юрия Трутнева в статусе куратора дальневосточной и арктической политики.

Несколько иначе выглядит список лидеров упоминаемости по версии фонда «Петербургская политика» - каждую неделю, с января фонд публикует рейтинг министерской повестки. Мы подсчитали, как часто члены правительства становились фигурантами недельных сводок министерской повестки с января по июль 2020 года.

Десятка лидеров выглядит следующим образом:

1. Денис Мантуров;

2. Михаил Мурашко;

3. Виктория Абрамченко;

4. Татьяна Голикова;

5. Антон Котяков;

6. Валерий Фальков;

7. Сергей Кравцов;

8. Андрей Белоусов;

9. Марат Хуснуллин;

10. Максут Шадаев.

Заключение

Правительство Михаила Мишустина изначально создавалось не для антикризисного управления, в которое ему пришлось погрузиться по мере нарастания угроз. Шансов раскрыть свой потенциал в амплуа менеджеров новой формации и новой цифровой культуры, в котором министров нанимали на работу, у них не было. Обновленное правительство под руководством экс-главы ФНС было изначально идеологически ориентировано на управление крупномасштабными государственными проектами развития, не забывая о сервисной составляющей своей роли в отношении граждан и о том факте, что люди - новая нефть.

Теперь же в новых условиях администрировать и вписывать в собственную стратегию вертолетные деньги для населения приходится под строгим взором политического блока управления, который не заинтересован в получении правительством и лично премьером политических и репутационных выгод от экономической помощи населению. Отметим, что кабинет министров под руководством Михаила Мишустина в текущих условиях вряд ли сможет вернуться к перспективному имиджу правительства прорыва, в то же время возрастают риски ассоциирования правительства с экономическим упадком, падением доходов российских домохозяйств. Против реализации подобного сценария пойдет борьба.

Спустя полгода появился наконец-то шанс реализовать новые принципы в управлении, которые закладывались при кадровых перестановках в январе 2020-го. Все-таки роль правительства как основного формализованного механизма выработки антикризисных регуляторных решений остается важным моментом механики власти, но сами политические субъекты в условиях 2020 года в меньшей степени склонны реагировать на стимулы, стремясь ориентироваться на мнение своих неформальных политических патронов. Внутри Политбюро 2.0 хрупкое, но все же преимущество во влиянии получили Сергей Шойгу, который нашел себе нишу в виде строительства инфекционных госпиталей, и Сергей Чемезов как крупнейший подрядчик по производству медицинской техники (аппараты искусственной вентиляции легких) и средств индивидуальной медицинской защиты. Однако ряд скандалов вряд ли позволит ему извлечь из ситуации существенные репутационные выгоды. В похожем положении участники списка «Forbes», пожертвовавшие миллиард на борьбу с эпидемией, - то ли помощь не принесла структурного результата, то ли затерялась в плотной негативной информационной повестке.

Возможные трансформации власти после конституционной реформы повышают неопределенность в вопросе о роли и месте нового правительства. Понимая политическую систему России как обладающую рядом существенных домодернистских, неопатримониальных свойств, нужно исходить из относительно невысокой значимости формальных институтов в отличие от совокупности неформальных практик патронажа и личных договоренностей. В такой системе ключевыми акторами являются не органы государственной власти, но устойчивые патрон-клиентские сети. С учетом расширения полномочий института президента после внесения изменения Конституции зависимость политического влияния от доверия ключевого патрона (в лице главы государства) дополнительно снижает значимость более формализованных площадок принятия решений. Фактически то, как реально действовало правительство в первые полгода 2020 года, представляет собой концентрированное выражение принятой конституционной поправки о том, что президент осуществляет общее руководство правительством РФ. Таким образом, властный потенциал правительства во многом будет зависеть от степени включенности членов кабинета в патронажные сети и личной востребованности отдельных руководителей в различных коалиционных соглашениях и лоббистских проектах с участием фигур уровня Политбюро 2.0.

Сценарии выхода из кризиса

Возможные развилки посткоронавирусного восстановления можно кратко сформулировать следующим образом.

▪ Послевоенная пятилетка, монополизация конкуренции - развитие стратегических отраслей и поддержка ряда мегаинфраструктурных проектов, мобилизация внутренних ресурсов на восстановление экономики. Возможные бенефициары внутри Политбюро 2.0: Сергей Чемезов, Игорь Сечин, Ковальчуки, Ротенберги. Сценарий может включать преференции для крупных игроков IT-отрасли как нового стратегического актива России. Роль правительства Михаила Мишустина внутри общего контура управления при реализации сценария: низкая или средняя, если акцент на развитие IT станет стратегическим.

▪ Новый план Маршалла: привлечение ресурсов на восстановление от внешних источников в обмен на включение в орбиту влияния одного из мега-игроков. Возможные бенефициары внутри Политбюро 2.0: Дмитрий Медведев, Дмитрий Козак, Юрий Трутнев. Роль правительства Мишустина внутри общего контура управления при реализации сценария: низкая.

▪ Новый НЭП, институционализация конкуренции. Ставка на свободное развитие нестратегических отраслей, цифровизацию экономики и экспансию на внешних рынках за счет продуктов IT-отрасли. Возможное понижение налогов и ставок по кредитам. Отсюда - восстановление экономики, расширение налоговой базы и преодоление безработицы. Возможные бенефициары внутри Политбюро 2.0: Михаил Мишустин, Алексей Кудрин, Герман Греф, Алишер Усманов. Роль правительства внутри общего контура управления при реализации сценария: высокая.