Что означает выход России из Договора по открытому небу

После вступления Джозефа Байдена в должность главы государства напряжения в отношениях между Москвой и Вашингтоном, скорее всего, добавится. Новый президент США усилит давление на Россию и попытается как можно больше ограничить ее военное и экономическое влияние. В свою очередь, Россия переходит к политике тотального сдерживания. Между сторонами по-прежнему возможен диалог по отдельным вопросам, но об односторонних уступках не может быть и речи. Очередной жертвой системного противостояния пал Договор по открытому небу.

Зачем открывали

15 января российский МИД заявил, что Москва начинает процедуру выхода из договора, по завершении которой отправит соответствующие уведомления странам - депозитариям договора - Канаде и Венгрии. Тем самым Россия следует примеру Соединенных Штатов, которые вышли из договора 22 ноября 2020 года. Без участия США и России договор теряет стратегический смысл. Его прекращение лишит Запад инструмента укрепления доверия в отношениях с Россией и станет очередным подтверждением того, что в сфере военной безопасности Европа не играет сколько-нибудь значимой роли.

Договор по открытому небу, который в свое время подписали 33 государства Европы и Северной Америки, давал им право проводить наблюдательные полеты над территорией друг друга на самолетах, не оснащенных вооружением. Нужно было известить о полете за 72 часа.

Инициатором договора были Соединенные Штаты. В 1950-е годы президент Дуйат Эйзенхауэр предлагал СССР договориться о взаимном наблюдении с воздуха, чтобы не допустить внезапного ядерного удара. А в мае 1989-го президент Джордж Буш-старший вернулся к той же идее, чтобы обеспечить большую прозрачность в военной сфере и перехватить у Михаила Горбачева инициативу в области контроля над вооружениями. Три года спустя договор подписали 26 государств, но из-за затянувшейся ратификации Украиной, Белоруссией и Россией он вступил в силу в 2002-м.

С тех пор страны-участницы совершили более 1,5 тыс. наблюдательных полетов, которые географически распределены очень неравномерно. Почти треть из них были над Россией и Белоруссией, в то время как страны НАТО договорились друг друга не инспектировать.

До ноября 2020 года США проводили полеты почти исключительно над российской территорией. А вот Россия распределяла свои полеты гораздо более равномерно между всеми странами - участницами договора. Всего 12% из них прошли над США.

Таким образом, договор, по сути, касается Европы и обеспечивает малым и средним государствам, не имеющим собственного наблюдения со спутников, некоторую независимость и возможность собирать данные, которые они не могли бы получить другим способом. В контексте европейской безопасности договор помогает укрепить доверие между сторонами, создавая возможности для постоянного взаимодействия с российскими военными.

С самого начала у России и США были разные мотивы для участия в договоре. Вашингтон делал акцент прежде всего на прозрачности и собственном политическом лидерстве в НАТО. Для Москвы сбор данных имел большее значение из-за того, что она располагает меньшими возможностями для спутникового наблюдения. Тем не менее для обоих государств договор был важным шагом к улучшению отношений.

С наступлением новой эры конкуренции великих держав изначальная цель, похоже, отходит на второй план. Заявление России, как и выход из договора США, вписываются в тренд на сворачивание сотрудничества в сфере безопасности. Денонсация договора - удар по тем европейцам, кто видит в контроле над вооружениями и мерах по укреплению доверия способ снизить риск военной эскалации на континенте.

Почему закрывают

После того как США заявили о выходе из Договора по открытому небу, российские дипломаты стали высказывать обеспокоенность, что другие страны НАТО могут продолжить делиться с Вашингтоном данными, полученными во время полетов над Россией. Глава российского МИДа Сергей Лавров даже обвинил США в том, что они требуют от союзников передавать им сведения и добиваются запрета для российских самолетов пролетать над американскими военными объектами в Европе. Москва хочет, чтобы страны - участницы договора предоставили письменные юридические гарантии, что они и впредь будут придерживаться положений договора и воздерживаться от подобных действий.

Другие страны отвергают обвинения и требования. В теории они не против того, чтобы усилить защиту данных, но полагают, что Москва просто пытается насолить Вашингтону. Действия России выглядят не столько реальной заботой о безопасности, сколько попыткой поставить себя на равных с США. Плюс Москва рада воспользоваться возможностью сыграть на противоречиях внутри НАТО.

Юридически обязывающие письменные гарантии со стороны европейских государств и Канады, которых требует Россия, не спасут от нелегальной передачи данных и не вернут взаимного доверия, которого уже нет, несмотря на договор. Кроме того, даже если бы США получали данные от полетов их союзников, ситуация все равно бы почти ничего не добавила к тому, что они и так знают благодаря разведывательным спутникам. Наконец, Москва могла бы легко изобличить те государства, которые попытались бы не допустить российских наблюдательных полетов над своей территорией.

Разумеется, европейские участники договора и Канада тоже не без греха. Большинство из них неоднократно подчеркивали свою приверженность договору, но не принимали всерьез озабоченность России или ее готовность действовать. Наоборот, они заняли выжидательную позицию, возможно, в надежде, что США опять присоединятся к договору после прихода к власти Байдена или что Москва откажется от своих требований. Из-за нерешительности европейцы не смогли выступить единым фронтом и предложить какой-то вариант действий. К тому же они, похоже, не ожидали, что Москва так решительно пойдет на эскалацию.

В ноябре 2020 года в Вене российская делегация представила проект поправок к решению Консультационной комиссии по открытому небу по обеспечению безопасности данных. Их суть заключалась в том, чтобы прямо запретить передачу данных странам, не участвующим в договоре. Стороны договорились рассмотреть предложение и продолжить обсуждение на очередной встрече, которая должна была состояться 25 января 2021 года.

Однако в конце декабря российский МИД выступил с неожиданным ультиматумом: до 1 января 2021-го участники договора должны в юридически обязывающей форме подтвердить согласие с российским предложением и выразить готовность принять российские требования. В противном случае Москва начнет процедуру выхода из договора. Демарш Москвы резко ухудшил отношения. В совместном письме, направленном в Москву 30 декабря 2020 года, министры иностранных дел 16 стран-участниц, в том числе Германии и Франции, отказались принимать ее условия. Другие государства сообщили примерно то же самое, но в двустороннем порядке, а некоторые и вовсе оставили ультиматум без ответа. Теперь, когда Россия готовится к выходу из договора, Европа пожинает плоды своего бездействия.

Без участия Москвы договор теряет всякий смысл. Конечно, страны НАТО могут начать облетать друг друга или расширить свои квоты на полеты над странами, не входящими в НАТО, - Боснией и Герцеговиной, Финляндией, Грузией, Швецией и Украиной. Но любые варианты не вернут договору практического значения.

Открытым остается вопрос об участии в договоре Белоруссии. У Минска нет своих самолетов для полетов в режиме открытого неба, поэтому он, скорее всего, поддержит Москву, тем более что политическое будущее Александра Лукашенко все больше зависит от России.

Третий сценарий предполагает, что США вернутся к участию в договоре. Во время предвыборной кампании Джозеф Байден критиковал Дональда Трампа за выход из договора, но юридические возможности нового президента ограничены. В нижней палате Конгресса большинство выступает за возвращение, но в Сенате не наберется две трети голосов, чтобы снова ратифицировать договор. К тому же у Байдена в избытке масса более неотложных и важных для США дел - например, продление СНВ-3 и ядерная программа Ирана. Да и Россия неоднократно заявляла, что не согласится на особые процедуры, которые облегчили бы повторное присоединение США к договору.

Для Европы прекращение действия Договора по открытому небу станет новым ударом по сотрудничеству в сфере региональной безопасности - вслед за приостановкой участия России в Договоре об обычных Вооруженных силах в Европе в 2007 году и выходом США из Договора о ракетах средней и меньшей дальности в 2019-м. Европейская архитектура контроля над вооружениями, разработанная в конце холодной войны, разваливается. Как ни парадоксально, роль Европы в ее сохранении скорее уменьшилась.

В 2021 году стратегическое соперничество между США и Россией по-прежнему затмевает вопросы европейской безопасности. Попытка европейских стран сохранить Договор по открытому небу стала хорошей проверкой, чего на самом деле стоит их риторика о многосторонней дипломатии и стратегической автономии. Результаты не очень вдохновляют.